Standard 7. – usługa zagospodarowania odpadów
Usługa zagospodarowania odpadów komunalnych nierozłącznie wiąże się z usługą ich odbioru od właścicieli nieruchomości. Stąd też nierzadko oba te zadania są zlecane w ramach jednego przetargu. Na potrzeby optymalnej gospodarki odpadami w gminie przygotowano standard, którego celem jest określenie zasad zarówno świadczenia usługi zagospodarowania odpadów komunalnych w ramach systemu gminnego, jak i kalkulacji nakładów wieloletnich do celów ustalania opłat, przy czym największe znaczenie, w ujęciu wartościowym, mają koszty związane z budową instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych.
Podstawowym założeniem w tym obszarze jest przyjęcie zasady, iż nakłady wieloletnie powinny być uwzględniane w procedurze stanowienia opłat, w taki sposób, aby zapewnić odtworzenie istniejących składników majątku lub spłatę rat kapitałowych kredytów zaciągniętych na inwestycje.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych (lub wspólnych z innymi gminami) regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).
W przypadku samorządów, które realizują powyższe zadanie, utrzymując i eksploatując RIPOK-i, celem niniejszego standardu jest również określenie zasad kalkulacji nakładów wieloletnich do celów ustalania opłat.
Zgodnie ze standardem dotyczącym wymaganego poziomu przychodów w niezbędnych przychodach, do celów ustalania opłat są uwzględniane nakłady wieloletnie. Przy kalkulacji kosztów świadczonych usług należy tu wziąć pod uwagę w szczególności odpisy amortyzacyjne.
Amortyzacja naliczana do celów ustalania opłat powinna być wyliczana w oparciu o wartość brutto środków trwałych, z reguły wykorzystując metodę liniową, oraz okres amortyzacji zgodny z szacowanym okresem technicznego użytkowania środka trwałego. Rozwiązanie takie jest zgodne z Ustawą o rachunkowości, która dopuszcza ustalanie stawek odpisów amortyzacyjnych przy uwzględnieniu technicznego okresu użytkowania i zgodnie z opracowaniami branżowymi.
Standard nie reguluje spraw związanych z amortyzacją do celów podatkowych ani nie narusza związanych z nią przepisów. W tym wypadku bowiem przedsiębiorstwa są zobowiązane do naliczania odpisów amortyzacyjnych w oparciu o metody i stawki ściśle określone w obowiązujących przepisach.
Właściciele instalacji powinni klasyfikować środki trwałe i odpisy amortyzacyjne w sposób bardziej szczegółowy, aniżeli jest to stosowane w prawie podatkowym. System klasyfikacji rodzajowej środków trwałych należy opracować na podstawie wymogów rachunkowości i sprawozdawczości dla sektora odpadowego (w oparciu o system klasyfikacji rodzajowej środków trwałych stosowany przez Główny Urząd Statystyczny).
Środki trwałe powinny być ewidencjonowane w oparciu o rodzaj działalności i wydziały właściciela instalacji. Każdy środek trwały musi zostać przyporządkowany do określonego wydziału.
Techniczny okres użytkowania określonego urządzenia jest definiowany jako oczekiwany okres istnienia danego urządzenia i jego wykorzystywania dla celów produkcyjnych (użytkowych).
Ogólne zasady technicznego okresu użytkowania różnych kategorii urządzeń powinny zostać stworzone w oparciu o inżynierską analizę, uwzględniającą dane z następujących źródeł:
- dane producenta dotyczące wytrzymałości oraz wykonania urządzenia,
- badania laboratoryjne,
- zebrane dane statystyczne,
- doświadczenie przedsiębiorstw i ich specjalistów.
Szacowane techniczne okresy użytkowania powinny zostać określone w oparciu o dane statystyczne i doświadczenia polskich specjalistów pracujących w sektorze odpadowym, przy założeniu konieczności zachowania nowoczesności i możliwości dalszego rozwoju usług oraz zachowania poziomu jakości świadczonych usług. Dla celów projektowych, techniczny okres użytkowania urządzeń może być dłuższy.
W przypadkach, kiedy ogólne zasady niedokładnie odzwierciedlają przewidywania właściciela instalacji, dotyczące technicznych okresów użytkowania jego własnych środków trwałych, właściciel ma prawo dokonać wyboru własnego technicznego okresu użytkowania urządzenia, zależnie od odpowiednich warunków lokalnych.
W takim wypadku właściciel powinien uzasadnić swój wybór kierując się kryteriami zawartymi w niniejszym standardzie. Czynniki, które należałoby rozpatrywać przy określaniu technicznego okresu użytkowania środków trwałych, obejmują:
- sposób wykorzystania,
- materiały użyte do budowy lub produkcji urządzenia,
- warunki lokalne: klimat, warunki gruntowo-wodne, ukształtowanie terenu, konieczność kontroli i konserwacji.
Dobre praktyki
Przykładem dobrej praktyki w zakresie świadczenia przez gminę usługi w obszarze zagospodarowania odpadów komunalnych może być Płońsk. Poniżej opisany został przykład zastosowanych w Płońsku rozwiązań1, 2. W skład nowoczesnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów (ZZO), pobudowanego przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Płońsku, wchodzą trzy obiekty: sortownia odpadów zmieszanych oraz zbieranych selektywnie, kompostownia odpadów biodegradowalnych, wydzielonych ze strumienia odpadów zmieszanych oraz odpadów biodegradowalnych zbieranych selektywnie i odpadów zielonych, a także składowisko balastu pozostałego po sortowaniu odpadów. Takie rozwiązanie pozwala kompleksowo i skutecznie zagospodarować odpady dowożone w każdej formie (zmieszane, selektywnie zbierane, zielone) poprzez wydzielenie frakcji w dużym zakresie rodzaju i czystości wymaganych przez odbiorcę przemysłowego (ze względu na szeroki asortyment w praktyce nie do osiągnięcia podczas selekcji domowej), unieszkodliwienie odpadów biodegradowalnych i zielonych oraz składowanie balastu w sposób zabezpieczający środowisko oraz minimalizujący wpływ na okolicznych mieszkańców. Jest to obecnie w Polsce – przy braku spalarni odpadów – najbardziej optymalny i kompleksowy sposób zagospodarowania odpadów.
Wybudowanie ZZO wymagało uwzględnienia kilku warunków: kompleksowości przedsięwzięcia, możliwości technicznych oraz finansowych spółki oraz efektywności technicznej i ekonomicznej eksploatacji zbudowanego obiektu. Aby je spełnić, podjęto decyzję o budowie zakładu wyposażonego w nowoczesne urządzenia sortownicze, z maksymalnym wykorzystaniem terenów i obiektów, które posiadała spółka, spełniających niezbędne warunki, pozwalające zaadaptować do nowych potrzeb, o zdolności przerobowej zapewniającej minimum dwuzmianową pracę, przy wydzielaniu z odpadów maksymalnie dużej ilości frakcji odpowiadających warunkom wymaganym dla ich wtórnego wykorzystania w przemyśle. Udało się to osiągnąć dzięki zastosowaniu nowatorskich rozwiązań technicznych oraz organizacyjnych procesu inwestycyjnego.
Wysoki stopień odzysku surowców wtórnych z masy odpadów został uzyskany dzięki zastosowaniu automatów sortowniczych (po raz pierwszy w Polsce zamontowano trzy sortery optopneumatyczne do wstępnego wydzielenia tworzyw sztucznych z pominięciem PVC, końcowym wydzielaniu papieru oraz frakcji energetycznej o dużym stopniu czystości gwarantującym ich odbiór do wykorzystania przemysłowego). Wysoką sprawność kompostowania, potwierdzoną wynikami badań AT4, przy zdecydowanie mniejszych kosztach budowy oraz eksploatacji uzyskano, decydując się na budowę, również po raz pierwszy w Polsce, komorowego systemu kompostowania odpadów w systemie BIODEGMA.
Fot. Sutco-Polska. Wysoką sprawność kompostowania, potwierdzoną wynikami badań AT4, uzyskano, decydując się na budowę komorowego systemu kompostowania odpadów.
Obniżenie kosztów budowy było możliwe dzięki wykorzystaniu w maksymalnym stopniu istniejącej infrastruktury technicznej i jej adaptacji do nowych potrzeb, odstąpieniu od metody realizacji inwestycji „pod klucz”, dzięki czemu w wykonawstwie uczestniczyło wiele mniejszych i tańszych firm. Obniżenie jednostkowych kosztów eksploatacji uzyskano również dzięki budowie Zakładu zdolnego do przyjęcia 50 tys. ton odpadów rocznie (25 tys. ton na jednej zmianie) i uruchamiając zakład w systemie pracy dwuzmianowej.
W efekcie ZZO może obsługiwać ok. 150 tys. mieszkańców, będąc spółką 23-tysięcznej gminy, a budowa została zrealizowana bez udziału środków budżetowych obsługiwanych samorządów oraz środków unijnych. Zakład został zakwalifikowany jako RIPOK do obsługi Regionu Płockiego.
Efektami wdrożonego rozwiązania jest zagospodarowanie odpadów wytwarzanych przez mieszkańców z kilkudziesięciu gmin na najwyższym dostępnym technicznie i akceptowanym cenowo poziomie, przy zachowaniu wymagań odzysku surowców wtórnych, ograniczeniu masy odpadów biodegradowalnych deponowanych na składowiskach oraz zminimalizowanie uciążliwości, jakie te obiekty stwarzają dla mieszkańców. Do przemysłu trafia kilkanaście rodzajów surowców wtórnych, wysegregowanych z odpadów: szkło i opakowania PET z podziałem na kolory, opakowania tzw. chemii gospodarczej, opakowania TETRA PAK, folia z podziałem na rodzaje i kolory, tektura, papier gazetowy, papier pozostały, puszki i inne opakowania metali żelaznych, puszki aluminiowe, opakowania z tworzyw sztucznych tzw. gabarytowe, odpady niebezpieczne, zużyty sprzęt AGD, baterie i świetlówki, akumulatory, opony, paliwo RDF, kompost do rekultywacji składowiska. Dodatkowo z gazu składowiskowego produkowana jest energia elektryczna. Jest to rozwiązanie efektywne ekonomicznie, które służy ochronie środowiska. Stworzone zostały również nowe miejsca pracy dla ponad 100 pracowników.
Realizacja takiego przedsięwzięcia wymaga wnikliwego przeanalizowania potrzeb, które muszą uwzględniać ilość i jakość zagospodarowywanych odpadów. Niezbędne jest zbadanie warunków lokalnych pod kątem wyboru miejsca, które będzie odpowiadało wymaganiom dla lokalizacji tego typu inwestycji, przy jednoczesnym poniesieniu najmniejszych kosztów zarówno wykonania, jak i późniejszej eksploatacji obiektu. Bardzo ważne jest podjęcie współpracy międzygminnej, aby instalacja objęła jak największy obszar, szczególnie zlokalizowany w niewielkiej odległości od zakładu, celem obniżenia kosztów dowozu odpadów, a przez to zredukowaniem wysokości opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów, które ponoszą mieszkańcy. Nie należy obawiać się realizacji budowy z podziałem na mniejsze zadania – wymaga to od inwestora sprawnej koordynacji robót wykonywanych przez wielu wykonawców, ale zdecydowanie zmniejsza koszty budowy. Dodatkowymi atutami są możliwość zmiany niesprawnych podwykonawców, bez znacznego wpływu na ciągłość realizacji zadania oraz silniejsza pozycja inwestora w porównaniu do sytuacji realizacji zadania przez jednego, dużego wykonawcę.
Monopol i oligopol
Wiele polskich gmin nie utrzymuje i nie eksploatuje własnych (ani wspólnych z innymi samorządami) RIPOK-ów. Na podstawie dostępnych informacji można stwierdzić, że gminy te w najbliższym czasie nie planują działań w tym obszarze. W tej sytuacji kluczowe znaczenie ma fakt, że w wielu regionach odpadowych gminy nie posiadające własnych instalacji działają w warunkach monopolu (jeden RIPOK) lub oligopolu (kilka RIPOK-ów) na rynku zagospodarowania odpadów zmieszanych. W tym drugim przypadku istnieje możliwość uzyskania lepszych warunków zagospodarowania odpadów w procedurze zamówień publicznych (przetarg na zagospodarowanie odpadów). W pierwszym przypadku gminy są praktycznie skazane na cenę oferowaną przez jedyną instalację w regionie. Dotychczas w wielu regionach kraju podejmowane są próby rozwiązania problemu monopolu instalacji regionalnych poprzez ich omijanie i traktowanie instalacji zastępczych jako konkurujących z regionalnymi. Takie „tworzenie oligopolu” przy aktywnym lub biernym udziale gmin jest jednak łamaniem obowiązującego prawa. Tak jak wskazano w Standardzie 6., gminy są zobowiązane kontrolować sposób zagospodarowania odpadów przez podmioty ujęte w rejestrze działalności gospodarczej. Brak takich działań naraża je na zarzuty nierealizowania zadań ustawowych. W dłuższej perspektywie pojawia się zagrożenie nieosiągnięcia celów określonych w ustawie u.c.p.g.
W sytuacji, gdy w regionie funkcjonuje tylko jedna instalacja, organizowanie przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów nie ma praktycznego uzasadnienia. W takiej bowiem sytuacji każdy z oferentów powinien dostarczyć odpady do jedynej istniejącej instalacji.
Zgodnie z art. 9l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi. W przypadku wystąpienia awarii RIPOK-u, uniemożliwiającej odbieranie ww. rodzajów odpadów, przekazuje się je do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację zastępczą jest wówczas obowiązany przyjąć przekazywane do niej odpady.
W takiej sytuacji gmina powinna oszacować koszty jednostkowe zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania w trybie art. 9m. Zgodnie z tym przepisem, prowadzący RIPOK musi, na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, przedstawić kalkulację kosztów zagospodarowania odpadów, w terminie siedmiu dni od daty jego złożenia. Po określeniu kosztów jednostkowych oraz oszacowaniu ilości ww. grup odpadów koszty ich zagospodarowania powinny być uwzględnione w kalkulacji niezbędnych przychodów.
W przetargu natomiast należy określić koszty odbioru (w tym transportu) wszystkich odpadów komunalnych oraz koszty zagospodarowania odpadów selektywnie zebranych. Przy czym wydaje się, że organizacja oddzielnego przetargu na zagospodarowanie odpadów miałaby w tym przypadku uzasadnienie, szczególnie jeśli nie można liczyć na zbyt dużą konkurencję podmiotów startujących w przetargu na odbiór i zagospodarowanie.
Z punktu widzenia gmin, które nie mają żadnego wpływu na koszty zagospodarowania odpadów, możliwości aktywnego działania w kierunku obniżenia tych kosztów polegają jedynie na zmniejszeniu ilości powstających odpadów i zwiększeniu stopnia segregacji. Wówczas bowiem nakłady na zagospodarowanie maleją wraz ze wzrostem liczby frakcji, jakie są wyodrębniane ze strumienia odpadów. Oczywiście, taki kierunek rozwoju systemu zagospodarowania odpadów zwiększa koszty odbioru (i działań towarzyszących, np. koszty funkcjonowania PSZOK-u), jednakże są to te koszty, które gmina może kontrolować. Co więcej, są to też najczęściej koszty, które generują przychody podmiotów działających na lokalnym rynku i/lub tworzące nowe miejsca pracy.
Zatem działania w powyższym zakresie można traktować jako koszty alternatywne w stosunku do bezpośredniego zaangażowania finansowego w procesy budowy, utrzymania i eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) RIPOK-ów czy ewentualnie nabywania na rynku uprawnień do korzystania z instalacji. Przy tworzeniu wariantów na przyszłość, działania związane z ograniczeniem ilości powstających odpadów i zwiększeniem segregacji powinny być traktowane podobnie jak działania związane z rozbudową infrastruktury zagospodarowania odpadów.
Przykładem mogą być zarówno alternatywne systemy krajowe (pawilony osiedlowe lub projekty EKON), jak i działania podejmowane w gminach europejskich w ramach projektów zeroodpadowych. Szerzej kwestie te zostaną omówione w kolejnym artykule, omawiającym Standard – 8.
Źródła:
- www.dobrepraktyki.pl,
- http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/9579E9B4DDC5CB5FC1257D07004017BE/$file/Odpady.pdf).
fot. na otwarcie Sutco-Polska
Dotychczas, w ramach cyklu poświęconego standardom opublikowano:
- Artykuł wprowadzający w zagadnienie pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. I„(czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. II” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. III” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. IV” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. V” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. VI” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. VII” (czytaj)