Standard 6. – usługa odbioru odpadów
Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zostały określone w Rozdziale 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Celem opisywanego poniżej standardu jest określenie zasad świadczenia usługi odbioru odpadów komunalnych w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Standard dotyczy relacji gminy z właścicielami nieruchomości, co wiąże się z kwestiami organizacji przetargów na odbieranie odpadów komunalnych z nieruchomości oraz na ich odbieranie i zagospodarowanie, a także z zawarciem umowy z wybranym w drodze przetargu przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne.
W samorządach, w których rada gminy nie postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, standard musi być dostosowany do odmiennych uwarunkowań prawnych, określonych dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Dotyczy to w szczególności systemu kontroli realizacji obowiązków ustawowych przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.
Z kolei w samorządach, gdzie objęto systemem gminnym wszystkie nieruchomości, na których powstają odpady komunalne, standard dotyczy także właścicieli tych nieruchomości. W tych gminach standard może być stosowany w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, na których powstają odpady komunalne.
Zgodnie z art. 9b ustawy u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną, w rozumieniu Ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Sprzeczne zapisy
W myśl art. 6c ustawy u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ale, jak już wcześniej wspomniano, rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne. Natomiast art. 6d stanowi, że wójt jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6e, spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu.
Przy tej okazji warto podkreślić, iż zapisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie dotyczącym przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów stoją w sprzeczności z regulacjami ustawy o gospodarce komunalnej, bowiem przy przyjęciu interpretacji powszechnie stosowanej w kraju, ograniczają swobodę gmin w zakresie wykonywania zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. A przecież chodzi o zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług ogólnie dostępnych. Co więcej, powszechne interpretacje obowiązujących w Polsce regulacji są sprzeczne z regulacjami unijnymi w tym zakresie. Tworzy to ograniczenia w wykonywaniu zadań statutowych przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące gospodarkę komunalną związaną z odpadami w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
W tej sytuacji większość gmin realizuje zadania własne w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi w trybie, o którym mowa w art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, tj. powierzają (w drodze umowy) wykonywanie zadań z omawianego obszaru osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów Ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), w trybie Ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. DzU z 2010 r. nr 113, poz. 759, z późn. zm.).
Organizacja przetargu
W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, rada gminy liczącej ponad 10 tys. mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W przypadku, gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi organizuje się dla każdego z nich.
Wójt zawiera z przedsiębiorcą wybranym w drodze przetargu, umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W przypadku rozwiązania z nim umowy, wójt jest obowiązany niezwłocznie zorganizować kolejny przetarg. Aby jednak zapewnić odbieranie odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zleca te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. Zarówno do przetargów na odbieranie odpadów komunalnych, jak i na ich odbieranie i zagospodarowanie w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się Prawo zamówień publicznych.
Zasady obowiązujące w gminie w obszarze organizacji i przeprowadzania przetargów, a także podpisywania i nadzorowania wykonania umów powinny być zgodne z zasadami stosowanymi w gminie w przypadku powierzania, w drodze umowy, wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.
W gminach, w których nie została podjęta uchwała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wywóz odpadów prowadzony jest przez podmiot odbierający odpady komunalne, wpisany do rejestru działalności regulowanej w danej gminie, a także gminna jednostka organizacyjna, jeżeli oczywiście została utworzona. W takiej sytuacji szczególnie istotny jest system kontroli realizacji obowiązków ustawowych przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.
Obowiązki podmiotu odbierającego odpady
Zgodnie z art. 9e ustawy u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, a także do kierowania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).
W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wielokrotnie podkreślana jest rola selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Oprócz wprowadzenia narzędzi finansowych, tj. zobowiązania gmin do stosowania niższych stawek opłat, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w ustawie są także inne narzędzia. Zgodnie z jej zapisami, zakazuje się mieszania odpadów zebranych selektywnie ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, odbieranymi od właścicieli nieruchomości. W przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości/mieszkańca obowiązku w zakresie prowadzenia selektywnej zbiórki, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane i powiadamia o tym gminę.
Narzędzia te są istotne, ponieważ tylko przy ich aktywnym stosowaniu gminy mogą osiągnąć cele, jakie przed nimi stawia ustawa. Te zadania to, po pierwsze, zobowiązanie samorządów do osiągnięcia do 31 grudnia 2020 r.:
- poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo;
- poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych w wysokości co najmniej 70% wagowo.
Po drugie, gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania do dnia 16 lipca 2020 r. – do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.
W gminach, które nie przejęły odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, podmiot odbierający odpady komunalne z takich posesji jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Podmiot ten jest obowiązany przekazać właścicielom nieruchomości, od których odbiera odpady komunalne, rachunek, w którym są wyszczególnione koszty odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca, który w omawianej sytuacji w kolejnym roku kalendarzowym nie osiągnął ww. poziomów, zgodnie z art. 9j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinien zostać wykreślony z rejestru. Jeśli taka sytuacja zajdzie w przypadku gminnych jednostek organizacyjnych, wówczas wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ) zakazuje, w drodze decyzji, wykonywania przez tę jednostkę działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na okres trzech lat.
Osiągnięcie określonych w ustawie celów w zakresie recyklingu i ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wymaga prowadzenia przez gminy działań również w zakresie kontroli kierunków przekazywania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 9j ustawy u.c.p.g., przedsiębiorcy działający niezgodnie z zapisami ustawowymi w tym zakresie, powinni zostać wykreśleni z rejestru, m.in. w przypadku, gdy stwierdzono, że podmiot ten po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczone do składowania do instalacji innych niż RIPOK. Natomiast za ujawnienie takiego procederu, prowadzonego przez gminne jednostki organizacyjne, karą będzie zakaz wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez trzy lata. Decyzję taką wydaje WIOŚ.
To nie podmiot decyduje
W cytowanych przepisach mowa jest o drugim przypadku niezgodnego z prawem przekazania odpadów komunalnych. Zgodnie z przepisami ustawy u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia po raz pierwszy złamania prawa przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nakładana jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 2000 zł.
W sprawie łamania prawa w ww. zakresie zostały już wydane stosowane decyzje, a także wyroki sądowe (np. wyroki WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1602/13; WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Wr 874/13; WSA we Wrocławiu z 30 maja 2014 r., sygn. II SA/Wr 124/14).
W uzasadnieniu do jednego z wyroków sąd stwierdził, że nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny, czy przepustowość RIPOK-u jest wystarczająca do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów. Obowiązkiem RIPOK-u, wynikającym z przepisów ustaw o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o odpadach, jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe RIPOK-u są wystarczające do przetworzenia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn).
W uzasadnieniu podkreślano, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że do RIPOK-u trafiałyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych tego obiektu zagospodarowania odpadów. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie określonych rodzajów odpadów do RIPOK-u, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą takie okoliczności, nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do RIPOK-u.
Ze względu na wagę omawianego zagadnienia konieczne jest, aby w gminach istniała procedura postępowania w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powinna ona obejmować działania związane z:
- pozyskaniem i analizą informacji w zakresie przekazywania odpadów przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do instalacji zagospodarowania odpadów,
- postępowaniem w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości,
- sposobem określenia wysokości kary po pierwszym stwierdzonym załamaniu prawa,
- trybem postępowania w przypadku stwierdzenia drugiego przypadku złamania prawa.
W logicznym porządku, po usłudze odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości następuje usługa zagospodarowania odebranych odpadów. O czym traktuje kolejny standard.
Dotychczas, w ramach cyklu poświęconego standardom opublikowano:
- Artykuł wprowadzający w zagadnienie pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. I„(czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. II” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. III” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. IV” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. V” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. VI” (czytaj).
fot. na otwarcie pixabay.com