standardy w gospodarce odpadami

Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. VI

Standard 5. – Opłata – niezbędne przychody

Podstawowym założeniem standardów jest to, że usługi komunalne powinny być świadczone w systemie samofinansującym się, dzięki opłatom za usługi, ustalanym na podstawie pewnych zasad technicznych i ekonomicznych. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), gmina finansuje zlecane zadania, związane z odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobranych od właścicieli nieruchomości. Stąd też celem niniejszego standardu jest określenie zasad dotyczących kalkulacji tych opłat oraz przygotowywania pakietów informacyjnych, przedstawianych przez wójta przy zmianach stawki opłaty.

Omawiany standard odnosi się przede wszystkim do relacji gminy z właścicielami nieruchomości zamieszkanych. W samorządach, gdzie rada gminy postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, standard dotyczy także właścicieli tych nieruchomości. W tych gminach standard może być stosowany do opracowania merytorycznej części uchwał opłatowych, uzasadnienia do tych uchwał i ewentualnie do opracowania komentarza do nich.

Jeśli gmina nie postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, standard w części może być stosowany do opracowania merytorycznej części uchwały w sprawie górnych opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, uzasadnienia i komentarza do niej.

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości

W przypadku nieruchomości zamieszkanych, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty.

Rada gminy może również uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a także zróżnicować stawki opłaty, w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Z kolei w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej posesji oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dotyczy to gmin, które uchwałą przejęły obowiązki od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych). Jeżeli dana nieruchomość tylko w części jest zamieszkana, wówczas opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych dla poszczególnych części nieruchomości (zamieszkanej i niezamieszkanej). Rada gminy może też podjąć uchwałę, stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tego typu posesji, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu.

Jeżeli gmina nie przejmie obowiązków od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, to określa w formie uchwały górne stawki opłat.

Procedura określania opłat

Pierwszym krokiem w ustalaniu opłat jest określenie poziomu niezbędnych przychodów. W przypadku usług związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi „niezbędne przychody” to wartość przychodów, które gmina musi osiągnąć dla zapewnienia odpowiedniej jakości usługi oraz pokrycia uzasadnionych wydatków związanych z eksploatacją, utrzymaniem i rozwojem systemu gospodarki odpadami komunalnymi, z uwzględnieniem kryterium racjonalnego zarządzania. Wartość niezbędnych przychodów jest podstawą kalkulacji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Standard w zakresie ustalania niezbędnych przychodów znajduje zastosowanie w odniesieniu do wszystkich form organizacyjnych gospodarki odpadami komunalnymi, zwłaszcza do sytuacji, gdy:

  • właścicielem majątku i podmiotem eksploatującym jest podmiot publiczny,
  • właścicielem majątku i podmiotem eksploatującym jest podmiot prywatny,
  • podmiot publiczny pozostaje właścicielem majątku, użytkownikiem zaś jest prywatny operator (umowa koncesyjna, dzierżawy, leasingu),
  • podmiot publiczny pozostaje właścicielem majątku, użytkownikiem zaś – przez zakontraktowany okres – jest prywatny operator, który zobowiązuje się do dokonania określonych inwestycji (kontrakty BOT, ang. Build, Operate, Transfer).

Przedstawione wyżej formy organizacyjne cechować się będą różną strukturą kosztów, jednak układ szablonu kalkulacyjnego dla wyliczenia niezbędnych przychodów pozostanie aktualny dla każdej z nich.

Gminy powinny prowadzić politykę opłatową w perspektywie kilkuletniej (co najmniej 3-5 lat), w której możliwe jest uwzględnienie planowanych zmian organizacyjnych, technologicznych i programów rozwojowych. Na przykład przed podjęciem decyzji o przystąpieniu do realizacji poważnej inwestycji, która może się wiązać z koniecznością pozyskania dofinansowania z zewnątrz, niezbędne jest dokonanie oceny, jaki będzie to miało wpływ na opłaty w perspektywie kolejnych kilku lat (np. poprzez wzrost kosztów amortyzacji lub obsługi zadłużenia). Przykładem dobrej praktyki w tym zakresie może być opracowywanie wieloletniej prognozy niezbędnych przychodów, uwzględniającej podstawowe kategorie kosztów: odbioru i zagospodarowania, obsługi administracyjnej, związanych z funkcjonowaniem punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK).

Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku, z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi samorząd pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania PSZOK-ów oraz obsługi administracyjnej tego systemu.

Z pobranych opłat gmina może pokryć również koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Podstawą wyliczenia niezbędnych przychodów do celów ustalania opłat na dany rok jest roczny plan finansowy, który powinien być ściśle powiązany z wieloletnim planem finansowym, stanowić jego uszczegółowienie.

Wielkość niezbędnych przychodów planowany jest przede wszystkim na podstawie ich poziomu z lat poprzednich (skorygowanego o przewidywane zmiany). Ponadto projekcja niezbędnych przychodów musi uwzględniać takie tendencje i czynniki jak wskaźniki makroekonomiczne (np. inflacja, zmiany poziomu wynagrodzeń – można je przyjmować na podstawie choćby założeń z ustawy budżetowej), planowane zmiany technologiczne i organizacyjne, działalność inwestycyjną, jak również zmiany ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy.

Artykuł.6k ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

  • liczbę osób zamieszkujących daną gminę;
  • ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
  • koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;
  • przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Rada gminy określa niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli są one zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Rada gminy, określając warunki opłat, może różnicować ich stawki, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości zamieszkanych, spełniających ustalone przez nią kryteria, lub szczegółowo określić zasady ustalania tych opłat.

Planowanie niezbędnych przychodów obejmuje zwłaszcza wydatki na eksploatację i utrzymanie systemu, projektowane według faktycznie poniesionych nakładów, na podstawie danych finansowo-księgowych, z uwzględnieniem planowanych zmian kosztów w okresie, w którym obowiązywać będą stawki, a także zapotrzebowanie na kapitał inwestycyjny, planowane z uwzględnieniem zwrotu kapitału i uzyskania odpowiedniej stopy dochodu od kapitału wniesionego przez kredytodawców, pożyczkodawców, udziałowców, akcjonariuszy, właścicieli itp.

Do celów porównawczych celowe jest przedstawienie planowanych i (lub) poniesionych wydatków za okres co najmniej dwóch lat. Ponadto gmina (wójt, burmistrz, prezydent miasta) powinna przedstawić założenia do projekcji (metodologie projekcji szczegółowo omówiono w Standardzie 1. – czytaj).

Sposób agregacji na rodzaje działalności powinien być dostosowany do warunków panujących w danej gminie. Lista działalności może zawierać więcej lub mniej szczegółów, w zależności od sposobu organizacji gospodarki odpadami. W bardziej złożonych systemach może być konieczna alokacja kosztów pośrednich według głównych dziedzin działalności. Na przykład jeśli gmina ma kilka PSZOK-ów i jedną komórkę organizacyjną, która koordynuje ich działanie, to koszty tej komórki (koszty pośrednie) powinny być rozdzielone między poszczególne PSZOK-i.

Opracowujący kalkulację opłat powinien przedstawić radzie gminy uzasadnienie włączenia do podstawy kalkulacji opłat poszczególnych kosztów utrzymania. Tylko wydatki uznane za zasadne mogą być uwzględnione w podstawie kalkulacji stawek.

Obowiązkiem opracowującego kalkulację jest wprowadzenie efektywnego systemu windykacji oraz minimalizowanie poziomu należności nieregularnych. Ważne jest także określenie maksymalnego poziomu należności nieregularnych i systemu kontroli wysokości odpisów na rezerwy strukturalne dla zapewnienia, że nie przekroczą one dopuszczalnego poziomu. Jeśli jednak czynniki zewnętrzne uniemożliwią zastosowanie skuteczniejszych sposobów ściągania należności, konieczne może się okazać wprowadzenie wyższego wskaźnika lub stworzenie dodatkowych rozwiązań (np. w sytuacji występowania barier dochodowych – wdrożenie rozwiązań socjalnych).

Jednakże w pierwszej kolejności, kiedy wartość nieściągalnych należności przekracza ustalony limit i nie ma przeszkód do wprowadzenia skuteczniejszych sposobów ich ściągania, opracowujący nie powinien uwzględniać w opłatach należności powyżej limitu. Będzie to stanowiło zachętę do wprowadzenia skuteczniejszych procedur.

Dla uzasadnienia wysokości odpisu na nieściągalne należności w podstawie kalkulacji opłat konieczna jest analiza:

  • struktury należności pod względem terminu zapadalności,
  • tendencji historycznych,
  • wskaźników występujących w sektorze,
  • stosowanych procedur ściągania należności.

Wielkości należności nieściągalnych można ustalić, analizując strukturę należności w podziale na różne grupy płatników i stopień ich przeterminowania w rozróżnieniu np. na cztery grupy: bieżące, 1-3 miesiące, 3-6 miesięcy, powyżej 6 miesięcy. Zależnie od wieku należności, należałoby przyjąć odmienne założenia co do tworzonych odpisów na należności nieściągalne. Przy określaniu współczynników procentowych trzeba uwzględniać specyfikę i doświadczenia lokalne. Całkowity poziom rezerw na należności w sytuacji nieregularnej wyliczyć można na podstawie struktury należności. Dla wyliczenia wartości rezerw do rozliczenia w danym roku konieczne jest obliczenie różnicy między stanem rezerw na początek danego okresu a bieżącym stanem rezerw. Ogólną wartość rezerw do rozliczenia w danym roku można podzielić według struktury płatników. Za kryterium podziału można przyjąć procentowy udział w całkowitych przychodach.

Zapotrzebowanie na kapitał inwestycyjny jest definiowane jako środki niezbędne na modernizację i odtworzenie pewnych środków trwałych, a także na podwyższanie jakości systemu, nakierowane na ochronę zdrowia i bezpieczeństwa obywateli oraz ochronę środowiska. W zastosowanym podejściu, opartym na „niezbędnych przychodach”, za koszty i wydatki związane z działalnością inwestycyjną uważane są amortyzacja lub umorzenie, odsetki od kredytów oraz dochód z kapitału o charakterze właścicielskim, wyrażony zyskiem netto.

Amortyzacja lub umorzenie uwzględniane są w podstawie do wyliczania opłat jako element finansowania modernizacji i odtworzenia istniejących składników majątku lub element spłaty kapitału zainwestowanego w postaci kredytów inwestycyjnych. Amortyzacja zawarta w niezbędnych przychodach, rozpisana na poszczególne lata, nie może być większa niż początkowy koszt środka trwałego.

Wartość odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych do celów ustalania opłat jest wyliczana na podstawie technicznego okresu życia określonych środków trwałych. Techniczny okres życia środków trwałych nie musi być równoważny z okresem amortyzacji, przyjmowanym do celów wymiaru podatku dochodowego.

W wielu gminach koszty kapitału inwestycyjnego uwzględniane są przede wszystkim przez właściciela instalacji, który kalkuluje koszty przyjęcia odpadów „na bramie”. W kalkulacji tej ujęte są zapewne koszty amortyzacji majątku trwałego oraz inne ewentualnie koszty kapitału (odsetki od zaciągniętych kredytów, zwrot z kapitału w postaci zysku).

W przypadkach, gdy forma organizacyjno-prawna uniemożliwia zaliczanie kosztów amortyzacji lub umorzenia do podatkowych kosztów uzyskania przychodów, można uwzględniać umorzenie w podstawie do kalkulacji opłat. W takich wypadkach odpowiednie rozwiązania prawno-finansowe powinny gwarantować, że środki pozyskane na skutek uwzględnienia umorzenia w opłatach będą przekazywane na specjalny rachunek, z przeznaczeniem wyłącznie na modernizację i odtworzenie środków trwałych, podnoszenie jakości majątku oraz spłatę zadłużenia zaciąganego na sfinansowanie rozwoju infrastruktury odpadowej. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy właścicielem PSZOK-u jest gmina i problemem może być zgromadzenie środków na inwestycje odtworzeniowe czy modernizacyjne, niezbędne do przeprowadzenia w tym obiekcie.

Ewidencja środków trwałych powinna być prowadzona w układzie umożliwiającym określenie zarówno wartości odpisów amortyzacyjnych, jak i wartości brutto i dotychczasowego umorzenia środków trwałych w podziale na rodzaje działalności.

Koszt pozyskania kapitału może być zawarty w opłacie, lecz powinien być liczony na podstawie wartości zainwestowanego kapitału. Koszt pozyskania kapitału, włączony w opłaty, należy kalkulować zgodnie z przepisami podatkowymi i rachunkowymi.

Stopa dochodu od kapitału zainwestowanego nie powinna być wyższa niż stopa dochodu od innych inwestycji o podobnym poziomie ryzyka.

Bieżące opłaty nie mogą uwzględniać odzyskania kapitału zainwestowanego w projekty nakierowane wyłącznie na obsługę przyszłych klientów. Tego rodzaju inwestycje powinny być finansowane przez nowych klientów. Roczne koszty dotyczące obiektów służących zarówno obecnym, jak i przyszłym odbiorcom mogą być włączone w kalkulację niezbędnych przychodów (wydatki na eksploatację i utrzymanie, obsługa zadłużenia, amortyzacja lub umorzenie, lub dochód od zainwestowanego kapitału).

Pakiety informacyjne przedstawiane przez wójta przy zmianach stawki opłaty

Głównym założeniem, będącym podstawą tej części standardu, jest potrzeba stworzenia pewnych fundamentalnych zasad funkcjonowania systemu wspomagania podejmowania decyzji dotyczących zmiany opłat za usługi odbioru i zagospodarowania odpadów. Obecnie nie istnieją żadne normy prawne, regulujące obowiązki informacyjne wójta względem rady gminy.

Pakiety informacyjne, przedstawiane obecnie jako załączniki do projektów uchwał w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, tworzone są na bazie doświadczeń i przyjętych zwyczajów, wypracowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże w przypadku takich zestawień zawsze istnieje niebezpieczeństwo, że będą one niosły za sobą zbyt mało informacji, aby stać się podstawą do podjęcia przez radę gminy decyzji o zmianie opłat. Stąd też niniejszy standard przedstawia propozycje rozwiązań, dotyczących sporządzania dokumentów wspomagających proces podejmowania decyzji o zmianie opłat przez radę gminy.

Każdy wnioskodawca i przygotowujący projekt uchwały w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty powinien dostarczyć podstawowe informacje, niezbędne do rozważenia projektu. Dane te powinny być zaprezentowane w sposób gwarantujący przegląd i analizę obecnej sytuacji, wraz z załączonym podsumowaniem, szczegółowymi kalkulacjami i wyjaśnieniami. Informacja taka powinna być również na tyle wyczerpująca, by uzasadniać podjęcie decyzji w sprawie opłaty, a jednocześnie nie zaciemniać – poprzez nadmiar szczegółów – meritum zagadnienia.

Załączniki do projektu uchwały powinny zawierać m.in.:

  • informacje o tym, jak proponowane opłaty zostały odniesione do obowiązujących przepisów oraz dokumentów strategicznych i operacyjnych (własnych, wojewódzkich, krajowych),
  • założenia do planowanych zmian w działalności operacyjnej, nowych inwestycji oraz działalności finansowej, które wpływają na potrzebę zmiany opłat,
  • informacje porównawcze dotyczące opłat i kosztów (porównanie danych z roku ubiegłego, bieżącego oraz okresu, w którym będą obowiązywały nowe stawki, a także porównanie do ogólnych wskaźników branżowych).

Pakiet informacyjny, dostarczany radzie gminy, nie musi prezentować informacji zawartych w innych dokumentach (np. w raportach finansowych, budżecie i sprawozdaniach z działalności operacyjnej) – może zawierać ich podsumowanie. Projekt powinien zawierać niezbędny zakres informacji, do których należą:

  • Informacje ogólne: zestawienie obecnych i proponowanych opłat, wraz z ukazaniem zmian procentowych, uzasadnienie konieczności wprowadzenia zmiany opłat.
  • Kalkulacja opłat: ustalenie poziomu niezbędnych przychodów, alokacja niezbędnych przychodów według grup odbiorców, stosowana forma taryfowa – wraz z kalkulacją.
  • Zestawienia porównawcze podstawowych informacji finansowych – dane za ostatni rok obrotowy, rok bieżący (wykonanie + plan budżetu/projekcja) oraz okres, w którym będą obowiązywały nowe stawki: zestawienie dochodów według grup odbiorców; zestawienie kosztów eksploatacji i utrzymania w podziale na główne obszary działalności, kalkulacja rezerwy na należności nieregularne zawartej w niezbędnych przychodach, liczba osób zatrudnionych w podziale na obszary działalności wraz z podaniem średnich wynagrodzeń, opis stosowanych metod alokacji kosztów; bardziej szczegółowe informacje wymagane są w wypadku dużych gmin.
  • Informacja na temat innych planowanych przedsięwzięć, mających na celu polepszenie jakości i wydajności usług: podsumowanie planów inwestycyjnych do zrealizowania w następnych roku, wraz z informacją, jaki będzie ich wpływ na poziom kosztów operacyjnych i poziom usług, podsumowanie remontów kapitalnych i innych większych remontów do zrealizowania w następnych roku, wraz z informacją, jaki będzie ich wpływ na poziom kosztów operacyjnych i poziom usług.
  • Informacja na temat zgodności z obowiązującymi standardami usług, takimi jak techniczne standardy usług, standardy obsługi klienta.

Jeśli można przypuszczać, że przy podejmowaniu decyzji o zmianie opłat pomocne okażą się jeszcze inne informacje, wówczas należy przygotować dodatkowe dane. Mogą to być np. długoterminowe plany finansowe i inwestycyjne regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, porównanie przeciętnych wartości obciążenia na jednego mieszkańca (w jednej z głównych grup) w okresie obwiązywania aktualnych i planowanych opłat, porównanie proponowanych opłat do opłat zatwierdzonych w innych gminach, zestawienie wskaźników windykacji do średnich branżowych lub wskaźników planowanych, przedstawienie kilku wariantów alokacji kosztów lub konstrukcji taryf, które mogą być stosowane w gminie, graficzna prezentacja trendów historycznych, informacji porównawczych i projekcji – dla danych wymienionych powyżej, a także porównanie opłat i kosztów do krajowych wskaźników branżowych.

W kolejnym artykule opisany zostanie standard związany z usługą odbioru odpadów.

Dotychczas, w ramach cyklu poświęconego standardom opublikowano:

  1. Artykuł wprowadzający w zagadnienie pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. I(czytaj).
  2. Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. II” (czytaj).
  3. Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. III” (czytaj).
  4. Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. IV” (czytaj).
  5. Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. V” (czytaj).

 

fot. na otwarcie pixabay.com

 

Partner Portalu

Partner portalu

reklama

Partner Portalu

reklama