Standard 4. – Gminne regulacje odpadowe
Sformułowanie wskazówek, jak tworzyć gminne przepisy dotyczące lokalnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, legło u podstaw kolejnego standardu świadczenia usług w sektorze gospodarki odpadami komunalnymi. Podstawowym założeniem niniejszego standardu jest to, że informacja o warunkach świadczenia usług powinna być dobrze udokumentowana i dostępna dla wszystkich zainteresowanych stron. Dostęp do takich informacji zapewni sprawiedliwe traktowanie wszystkich, sprzyjając rozwojowi społeczności lokalnej, przedsiębiorstw i gospodarki.
W rozumieniu tego standardu, pojęcie „gminne regulacje odpadowe” obejmuje przepisy prawa miejscowego i pozostałe regulacje organów gminy, istotne dla funkcjonowania systemu (kwestie związane z przepisami dotyczącymi stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są uwzględnione w kolejnym standardzie).
Ogólne zasady dotyczące regulacji gminnych
Zasady dotyczące regulacji gminnych są określone przede wszystkim w Ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) i statutach poszczególnych samorządów. Omówienie tej ustawy i statutów, a zwłaszcza wieloletniej praktyki ich stosowania wykracza poza ramy niniejszego opracowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że gminny system gospodarki odpadami nie może być tworzony w oderwaniu od ogólnych zasad i dotychczasowych doświadczeń. Część ważkich kwestii, tworzących ramy dla działań w gminnym systemie gospodarki odpadami komunalnymi, omówiono w odrębnym standardzie (Standard 3. – Zasady i formy gospodarki odpadami komunalnymi – czytaj + link). Dokument ten dowodzi, że zaliczenie analizowanej tematyki do zadań własnych gminy, które są jednocześnie zadaniami użyteczności publicznej, niesie za sobą szereg konsekwencji, które muszą zostać uwzględnione przy podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących gminnego systemu gospodarki odpadami.
Poniżej omówione zostały kwestie, istotne z punktu widzenia niniejszego standardu, obejmujące przepisy prawa miejscowego oraz pozostałe regulacje organów gminy, ważne dla funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Uwarunkowania wynikające z zasad obowiązujących w każdej gminie (np. różne modele samorządowego procesu legislacyjnego) muszą być wzięte pod uwagę przy adaptowaniu standardu w każdej z gmin.
Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy
Wśród regulacji gminnych dotyczących systemu gospodarowania odpadami komunalnymi szczególne miejsce zajmuje regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. Regulamin jest uchwalany przez radę gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, i stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, i realizację innych obowiązków, określonych w regulaminie. Wśród przepisów karnych (art. 10) można znaleźć zapis, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie, podlega karze aresztu lub grzywny. Standard wskazuje zagadnienia, jakie gmina powinna rozważyć przed opracowaniem regulaminu, którego treść bowiem będzie uzależniona od decyzji podjętych przez władze samorządowe oraz od lokalnych warunków i priorytetów w dziedzinie rozwoju gminy. Postanowienia regulaminu dotyczące dostępności usług konieczne są do zapewnienia przejrzystości i jednakowych warunków udostępniania usług potencjalnym odbiorcom, a także do udostępnienia wszystkim potencjalnym odbiorcom informacji w zakresie wystarczającym do podjęcia właściwych decyzji. Przed opracowaniem postanowień regulaminu dotyczących dostępności usług władze gminy powinny odpowiedzieć na następujące pytania:
- Elementy jakiej innej polityki samorządu mogą mieć wpływ na politykę dostępności usług (np. polityka rozwoju gospodarczego, polityka społeczna)?
- Czy istniejący system obsługuje wszystkich właścicieli nieruchomości?
- Czy istniejące moce wystarczają do obsługi obecnych odbiorców oraz przyszłych właścicieli nieruchomości?
Następnie muszą zapaść główne decyzje polityczne, które odpowiedzą na kolejne wątpliwości:
- Czy każdy właściciel nieruchomości będzie miał dostęp do zorganizowanego systemu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, czy system ten będzie obejmował tylko nieruchomości zamieszkane?
- Jaka będzie podstawa decyzji o rozbudowie/ograniczeniu systemu – wyłącznie aspekty ekonomiczne, czy też będą uwzględniane inne czynniki?
- Do jakiego stopnia plany rozwojowe w zakresie gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi powinny być koordynowane z planami i polityką rozwojową gminy?
W przypadku określenia w regulaminie zakresu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych kluczowym sformułowaniem, często pomijanym przy kreowaniu rozwiązań szczegółowych, jest „zbieranie (…) w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania”. Na gruncie ustawy o odpadach, przetwarzanie to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Kwestie uwarunkowań dla gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, wynikające z możliwych specyficznych sposobów przetwarzania poszczególnych strumieni odpadów, obejmujących jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i cechami, były już omówione w standardzie 1., ale rozważania nad nimi zostaną podjęte również w późniejszej części niniejszego cyklu (w standardzie 7.). Zagadnienia te bowiem związane są zarówno z usługą zagospodarowania odpadów, jak i z coroczną analizą stanu gospodarki odpadami komunalnymi. Analizę taką gminy prowadzą, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych samorządu w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z ustawowymi regulacjami, obejmuje ona m.in. możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania.
Zatem po ustaleniu lokalnego standardu w zakresie usługi zagospodarowania odpadów i w oparciu o przeprowadzoną zestandaryzowaną analizę, powinny zostać określone dostępne, specyficzne metody przetwarzania odpadów zbieranych na terenie gminy. Do metod przetwarzania należy też dopasować system gromadzenia odpadów komunalnych na terenie gminy, w tym zakres selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustalenia dotyczące zakresu prowadzenia selektywnej zbiórki są istotne szczególnie w kontekście ustawowego zakazu mieszania posegregowanych odpadów ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, odbieranymi od właścicieli nieruchomości.
Istotna jest także regulacja stanowiąca, że w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane i powiadamia o tym gminę. W praktyce podstawowym problemem jest określenie zasad obiektywnej oceny dopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie prowadzenia segregacji „u źródła”.
Przy opracowywaniu zapisów regulaminu dotyczących rodzaju i minimalnej objętości pojemników przydatny może być poradnik autorstwa Stefana Opęchowskiego pt. „Zasady określania liczby i rodzaju pojemników do zbierania odpadów komunalnych, w tym do selektywnego gromadzenia, oraz częstotliwości ich opróżniania”. Autor cytowanej publikacji zaleca, aby w przypadku zbiórki odpadów zmieszanych, zawierających ulegające biodegradacji odpady spożywcze, jak również w przypadku zbiórki selektywnej takich odpadów, częstotliwość odbioru (ze względów sanitarnych) nie była rzadsza niż siedem dni w okresie letnim i 10 dni poza tym okresem.
Pozostałe akty prawa miejscowego
Rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, określa:
- szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w obszarze odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w zamian za uiszczoną przez nich opłatę, w szczególności ilość i częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości, a także sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-i). Na mocy tej uchwały, gmina może przejąć obowiązki wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jako część usługi w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów;
- termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe,
- wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji).
Istotne znaczenie dla kształtu gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi ma kwestia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych. Rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, może postanowić o ich odbiorze. Jeżeli nieruchomości niezamieszkane nie zostaną objęte systemem odbioru analogicznym do nieruchomości zamieszkanych, właściciele tych posesji są obowiązani do udokumentowania korzystania z usług wywozu odpadów (w formie umowy z przedsiębiorcą odbierającym tego typu odpady). Rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków.
Aby zorganizować odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczyć PSZOK-i, rada gminy liczącej ponad 10 tys. mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
Ponadto rada gminy może określić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi.
Uchwały będące aktami prawa miejscowego muszą zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w sposób określony w Ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. DzU z 2011 r. nr 197, poz. 1172, z późn. zm.).
Pozostałe regulacje organów gminy, istotne dla funkcjonowania systemu
W ramach swoich kompetencji, wójt (burmistrz/prezydent miasta) może także, na mocy zarządzeń, regulować kwestie szczegółowe. Dotyczy to zarówno ogólnych zasad (np. zarządzenia dotyczące procedury legislacyjnej w urzędzie gminy czy polityki rachunkowości), jak i samego systemu gospodarki odpadami komunalnymi (np. zarządzenia w sprawie wprowadzenia instrukcji określającej zasady prowadzenia ewidencji należności budżetowych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie).
Do nowych obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia czystości i porządku na jej terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania należy m.in. analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi, o której wspomniano na wstępie.
W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych w niej zawartych wójt (burmistrz/prezydent miasta) określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających w nieruchomościach o podobnym charakterze.
W razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej, organ wykonawczy określa, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi (burmistrzowi/prezydentowi miasta). To on jest organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania wszystkich środków, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Potrzebna kodyfikacja
Wiele lokalnych regulacji utrudnia zrozumienie podstawowych zasad funkcjonowania systemu przez właścicieli nieruchomości. Dodatkowo często kwestionowane jest powtarzanie regulacji ustawowych w aktach podstawowych, co nie pozwala na szersze spojrzenie na regulacje gminne w kontekście regulacji ustawowych. Rozwiązaniem tej sytuacji może być „kodyfikacja” regulacji dotyczących gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi (Kodeks gminnego prawa o odpadach komunalnych). Przy czym zebranie ustaw i uchwał w jednym miejscu jest niewystarczającą realizacją tego postulatu. Celowe byłoby sporządzenie wyciągu z regulacji ustawowych i uzupełnienia uchwał komentarzem napisanym zrozumiałym, niespecjalistycznym językiem.
Poruszony już temat kształtowania opłat uiszczanych przez właścicieli nieruchomości za odbiór i zagospodarowanie odpadów będzie stanowił motyw przewodni dla kolejnego standardu, o którym będzie traktował następny artykuł.
Dotychczas, w ramach cyklu poświęconego standardom opublikowano:
- Artykuł wprowadzający w zagadnienie pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. I„(czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. II” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. III” (czytaj).
- Artykuł pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. IV” (czytaj)
fot. na otwarcie sozosfera.pl