Standard 1. – Planowanie gospodarki odpadami komunalnymi w gminie
Standardy świadczenia usług w obszarze gospodarki odpadami powinny być wykorzystane przez samorządy do celów zarządczych, w tym dla umożliwienia własnej oceny efektów końcowych ich realizacji, z punktu widzenia gminy i jej mieszkańców. Stąd niezwykle ważne wydaje się przygotowanie standardu związanego z długoletnim planowaniem gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.
Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897) wprowadziła poważne zmiany w zakresie działań planistycznych w samorządach. W dotychczasowym systemie planowania istotnym elementem był hierarchiczny system planów gospodarki odpadami. Zgodnie z ww. nowelizacją, powiaty i gminy nie mają już obowiązku sporządzania planów. Jednak biorąc pod uwagę długoletnie doświadczenia w zakresie planowania gospodarki odpadami, poszczególne samorządy powinny rozważyć, czy nie byłoby korzystne opracowywanie fakultatywnych planów. Dotyczy to szczególnie gmin, dla których cele w zakresie gospodarowania odpadami są w obecnych zapisach doprecyzowane, a harmonogram ich osiągania – napięty. Uzasadnione wydaje się tam planowanie osiągania celów.
Dotychczasowe regulacje definiowały plany gospodarki odpadami jako integralny element programów ochrony środowiska. W praktyce oba dokumenty były często opracowywane jednocześnie, podobnie jak sprawozdania z realizacji planów gospodarki odpadami oraz raporty z wykonania programów ochrony środowiska. Wydaje się, że w wielu przypadkach celowe byłoby utrzymanie takiego rozwiązania. Alternatywą jest przeprowadzanie co dwa lata analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, wraz z opracowaniem raportu. Jest to ujęte wśród nowych obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia czystości i porządku na jej terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania. Należy do nich m.in. coroczna analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi. Celem jej sporządzania jest weryfikacja możliwości technicznych i organizacyjnych samorządu w omawianym obszarze.
Planowanie działalności, będące przedmiotem niniejszego standardu, obejmuje przede wszystkim programowanie finansowych, a nie technologicznych aspektów (te uwarunkowania przede wszystkim powinny wynikać z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami). Prognoza może obejmować również inne, niefinansowe aspekty działania (np. planowany do osiągnięcia w przyszłości poziom świadczonych usług).
Każda gmina, chcąca monitorować wpływ swoich bieżących działań i czynników zewnętrznych na przyszłą sytuację, sporządza wieloletnią prognozę finansową. Ten standard został stworzony z wykorzystaniem historycznych doświadczeń w planowaniu finansowym w gminach, również po to, aby planowanie działań w zakresie gospodarki odpadami było zintegrowane z tym systemem.
Obecnie nie istnieją żadne normy prawne, regulujące tworzenie długoterminowych planów działania gmin w obszarze gospodarki odpadami komunalnymi, i nie należy się spodziewać tworzenia takich przepisów w przyszłości. Oznaczałoby to odejście od przyjętego na początku reformy założenia dotyczącego likwidacji obligatoryjnych gminnych planów gospodarki odpadami. W formie omawianego tutaj standardu zawarte zostaną propozycje metodologii tworzenia długookresowych planów gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, których celem jest ułatwienie zarówno konstruowania planów działania w samorządach lokalnych, jak i oceny planów i umożliwienie porównania ich (dzięki standaryzacji) do planów innych gmin. Standaryzacja planowania dodatkowo sprzyjać będzie podejmowaniu i rozwijaniu współpracy międzygminnej.
Celem sporządzenia realnego i użytecznego planu jest:
- określenie przyszłych potrzeb i wielkości popytu społeczności lokalnej na świadczone usługi,
- wskazanie możliwości zaspokojenia tych potrzeb,
- podniesienie wydajności i minimalizacja kosztów działalności,
- identyfikacja potrzeb dotyczących budowy lub zakupów składników majątku (dla rozwoju i odbudowy potencjału gminy) oraz wycofania lub zastąpienia składników majątku,
- znalezienie i zastosowanie mechanizmów finansowych, umożliwiających finansowanie powyższych działań.
Opracowanie standardowej metodologii tworzenia planów działania samorządów w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi umożliwiłoby spełnienie postulatów związanych z poprawą zarówno funkcjonowania, jak i postrzegania gmin przez podmioty zewnętrzne. To z kolei powinno się przełożyć na zwiększenie zasobów i polepszenie jakości świadczonych usług, osiągnięcie większej przejrzystości funkcjonowania oraz umożliwienie monitorowania sytuacji przez władze gmin, urzędników samorządowych, inwestorów i kredytodawców.
Na planowanie w gminie powinien składać się zestaw następujących, wykonywanych kolejno badań i analiz:
- analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi (zebranie i analiza danych historycznych, w tym informacji finansowych i dotyczących działalności operacyjnej),
- przygotowanie założeń do wykonania prognozy,
- prognoza popytu na świadczone usługi,
- opracowanie kapitałowego planu inwestycyjnego,
- prognoza dotycząca zwiększania wartości i umarzania oraz amortyzacji majątku trwałego,
- przygotowanie planu wydatków na działalność operacyjną,
- prognoza zadłużenia i wydatków związanych z obsługą aktualnych zobowiązań,
- wykonanie wstępnych prognoz poziomu niezbędnych przychodów oraz identyfikacja nadwyżek i deficytów gotówkowych i możliwości kredytowych,
- sprawdzenie alternatywnych rozwiązań dotyczących finansowania działalności i konstrukcji taryf, w celu osiągnięcia optymalnego sposobu pozyskiwania dochodów,
- opracowanie planu finalnego, który powinien być podstawowym dokumentem przy określaniu warunków odbioru i zagospodarowania odpadów, a także monitorowania prowadzonych w tym zakresie działań – warunki te i system monitorowania muszą stanowić integralną część dokumentacji przetargowej i umów zawieranych na świadczenie usług.
Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi
W celu rozpoznania trendów historycznych, które mogłyby mieć wpływ na planowane działania i sytuację finansową, należy przeanalizować pewien zakres danych z okresów przeszłych. Informacje te staną się później również elementem analizy porównawczej zgromadzonych danych – z wielkościami z lat poprzednich zestawia się uzyskane prognozy, co ma dodatkowe walory informacyjne. Horyzontem czasowym takiej analizy, który zapewnia właściwą ocenę i kwantyfikację trendów długoterminowych, jest okres przynamniej pięcioletni. W obecnym systemie taki horyzont dla wszystkich analiz będzie możliwy dopiero za kilka lat, jednak dane powinny być gromadzone na bieżąco i analizowane w dostępnym zakresie. Źródłem informacji są tutaj sprawozdania, dane statystyczne, zestawienia wielkości przychodów i poniesionych wydatków, zestawienia środków trwałych (wraz z informacją o zwiększeniu wartości, amortyzacją i umorzeniem, wielkością zadłużenia) z wiedzą o wysokości zaciągniętych pożyczek i kredytów, bieżącej obsłudze, warunkach zawartych w umowach, wysokością stopy procentowej (lub stopy bazowej z wyjaśnieniem odnośnie sposobu ustalania), a także plany inwestycyjne.
Opracowanie założeń do prognozy
Prognoza wszystkich wielkości stricte finansowych – i nie tylko – wymaga przygotowania zestawu założeń, dotyczących czynników makroekonomicznych i lokalnych. Poniżej zaprezentowane zostały kategorie wielkości, które mogą być wykorzystywane przy ustalaniu i prognozie danych: stopa inflacji (w %), całkowita liczba i prognoza wzrostu liczby mieszkańców, stopy oprocentowania kapitału (oparte np. na WIBOR), zmiany kursów walut (np. w odniesieniu do euro), wielkość bieżących zobowiązań i należności, stan zapasów, stopa podatku dochodowego oraz zmiana innych podatków i opłat itp. Do opracowania prognozy można wykorzystać wskaźniki makroekonomiczne z ustawy budżetowej. Na przykład prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem określony w art. 18 Ustawy budżetowej na rok 2016 z 25 lutego 2016 r. (DzU z 2016 poz. 278) oraz z Uzasadnienia do tej ustawy (Rozdziały I, III, IV, Tablica 1) na 2016 r. wynosi – 101,7%. Prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych (z ww. Uzasadnienia – Rozdziału I i Tablicy 1: na 2017 r. wynosi – 101,8%, na 2018 i 2019 – 102,5%. Prognozowany średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu – zamieszczony w Tablicy 1 z Uzasadnienia do ustawy budżetowej na 2016 r. wynosi na 2016 r. – 101,4%, na 2017 r. – 101,6%, a na 2018 i 2019 102,0%.
Prognozowanie popytu na świadczone usługi
W następnej kolejności należy oszacować popyt na świadczone usługi. Znajomość długoterminowego zapotrzebowania społeczności lokalnej na usługi odbioru odpadów umożliwia gminie zaplanowanie wymaganych do zaspokojenia popytu mocy przerobowych oraz zabezpieczenie niezbędnych środków do ich realizacji. Podstawowy okres, na jaki dokonuje się prognozy, wynosi 5-10 lat, ale wieloletnie plany strategiczne posługują się okresem nawet 30-letnim. Zmiany w lokalnych i makroekonomicznych uwarunkowaniach społeczno-ekonomicznych mogą wpływać na liczbę odbiorców w danej grupie i ilość odpadów. Szacunkowa liczba odbiorców, prognozowana na podstawie trendów historycznych, powinna uwzględniać w szczególności zmiany demograficzne, które wpływają np. na liczbę nowo budowanych domów. Dane wejściowe do prognozy popytu zawierają informacje na temat całkowitej liczby mieszkańców, liczby właścicieli nieruchomości według grup odbiorców, średniej ilości wytwarzanych odpadów, elastyczności popytu (stopień spodziewanych zmian popytu zależnie od wzrostu poziomu dochodu). Prognoza wzrostu popytu jest więc zasadniczą kwestią przy tworzeniu kapitałowych planów inwestycyjnych, które są następnym stadium planów finansowych.
Tworzenie kapitałowych planów inwestycyjnych
Kapitałowe plany inwestycyjne uznawane są za najważniejszą część planów finansowych, jako decydujące o bezpieczeństwie powodzenia całej planowanej działalności. Taki plan określa priorytety dotyczące realizacji zadań inwestycyjnych, w szczególności w odniesieniu do możliwości ich finansowania w ciągu najbliższych pięciu, sześciu lat. Plany te powinny obejmować krótko-, średnio- i długoterminowe potrzeby inwestycyjne, jakkolwiek trzeba sobie zdawać sprawę, że prognozy krótkoterminowe będą bardziej precyzyjne od długoterminowych. Znaczenie tych planów wypływa z faktu, że odnoszą się do kapitałochłonnych przedsięwzięć, które trwają ponad rok oraz powodują długoletnie konsekwencje. Ogólny plan inwestycji skonstruowany jest na podstawie budżetów indywidualnych zadań inwestycyjnych, zarówno nowych, jak i odtworzeniowych. Każde zestawienie dotyczące zadania inwestycyjnego powinno zawierać opis, numer oraz uzasadnienie potrzeby i celowości projektu, harmonogram realizacji, oszacowanie kosztów wykonania, oszacowanie zmian kosztów eksploatacji i utrzymania, a także analizę efektywności ekonomicznej przedsięwzięcia inwestycyjnego (jeśli to możliwe). Polskie samorządy mają stosunkowo duże doświadczenie w przygotowywaniu takich planów – tworzyły one zawsze ważny element ich planów budżetowych. W przypadku planów gospodarki odpadami komunalnymi w gminach wiejskich i niedużych gminach miejsko-wiejskich, które nie podejmują współpracy przy realizacji instalacji przetwarzania odpadów, sytuacja w tym zakresie jest szczególna. Uwarunkowania te zostaną szczegółowo omówione w jednej z kolejnych części, poświęconej standardowi 7. Ze względu na te uwarunkowania, uwagi dotyczące tworzenia kapitałowych planów inwestycyjnych opisane powyżej jedynie w części odnoszą się do tych gmin.
Prognoza stanu i amortyzacji majątku trwałego
W oparciu o plan inwestycyjny, można sporządzić prognozę zmiany stanu środków trwałych oraz kosztów związanych z ich amortyzacją. Składają się na to informacje na temat odpisów aktualizujących wartość składników finansowego majątku trwałego. Należy tutaj sporządzić prognozy wartości brutto środków trwałych, umorzenia, amortyzacji oraz wartości netto. Ze względu na uwarunkowania, o których mowa w części dotyczącej tworzenia kapitałowych planów inwestycyjnych, prognoza stanu majątku trwałego w gminach wiejskich i niedużych gminach miejsko-wiejskich, które nie podejmują współpracy przy realizacji instalacji przetwarzania odpadów, nie jest rozbudowana. Jeżeli chodzi o amortyzację, to w sytuacji, gdy nie ma wyodrębnionych gminnych jednostek działających w systemie gospodarki odpadami, w ogóle nie istnieje możliwość amortyzowania majątku. W takim wypadku można mówić jedynie o umorzeniu majątku trwałego.
Prognozowanie kosztów eksploatacji i utrzymania
Nieodłączną częścią planów finansowych i planów działania jest planowanie i kontrola kosztów eksploatacji i utrzymania. Można zidentyfikować koszty zarówno zmienne, jak i stałe, przy czym niektóre pozycje z tych pierwszych podlegają większym zmianom niż inne. Zmiany w kosztach stałych są stopniowe i mogą być wywoływane przez inflację. Inne koszty mogą zmieniać się wraz ze zmianą liczby odbiorców usług.
Pierwszym krokiem w szacowaniu kosztów eksploatacji i utrzymania jest określenie, czy występujące w przeszłości zależności będą kontynuowane, czy w ogóle niektóre przejawy działalności powinny być nadal prowadzone, jaki będzie wpływ zmian poziomu świadczonych usług, jaki będzie wpływ zwiększania i wycofywania środków trwałych na tego typu wydatki. Odpowiedzi na te pytania, a co za tym idzie – decyzje podejmowane na ich podstawie wymagają porównania oszacowanych kosztów działania i oszacowanej wielkości spodziewanych korzyści. Kategoria kosztów eksploatacji i utrzymania obejmuje tutaj pozycje charakterystyczne dla zadań realizowanych w gospodarce odpadami, zgodnie z regulacjami ustawowymi:
- wynagrodzenia – należy określić wielkość średnich wydatków na wynagrodzenia na jednego pracownika, ilość zatrudnionych, procentowy wzrost wynagrodzeń w czasie prognozowanego okresu, wielkość zmian w zatrudnieniu, wynikających np. z wprowadzania nowych technologii, nowych środków,
- świadczenia na rzecz pracowników – wyznaczane jako część procentowa wynagrodzenia (np. składka na ubezpieczenie społeczne) lub kwotowo (np. premie),
- inne koszty administracyjne,
- koszty odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych,
- koszty utworzenia i utrzymania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-u).
Zewnętrzne źródła finansowania działalności
Możliwości pozyskania zewnętrznych źródeł finansowania mają największe znaczenie w sytuacji, gdy gmina realizuje (samodzielnie lub z innymi gminami) zadania związane z budową instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wynika to z konieczności pokrycia nakładów inwestycyjnych w krótkim czasie i braku możliwości wygenerowania w tym okresie niezbędnych środków. W mniejszej skali może to mieć miejsce w sytuacji rozbudowy systemu selektywnej zbiórki, w tym zwłaszcza budowy (ewentualnie rozbudowy, modernizacji) PSZOK-ów. Zdarzyć się może także konieczność okresowego finansowania kosztów bieżących ze środków zewnętrznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia choćby wóczas, gdy opłaty nie pokrywają kosztów. Prognoza wielkości rat kapitałowych oraz odsetek do zapłacenia zależy głównie od sumy i warunków zaciągniętych kredytów. Z tego względu plan finansowy powinien zawierać nie tylko zestawienia pomocnicze (dodatkowe), pokazujące dokładnie wydatki związane z obsługą zadłużenia, ale również inne informacje, mogące mieć wpływ na wydatki z tego tytułu. W rezultacie bieżące i prognozowane koszty finansowe są sumą rat kapitałowych oraz płatności odsetkowych, wynikających z umów kredytowych i prognozy stóp procentowych.
Sporządzenie wstępnych prognoz poziomu niezbędnych przychodów
Następnie należy sporządzić wstępne prognozy poziomu przychodów w analizowanym okresie, bazujące na prostych założeniach dotyczących zwiększania opłat za usługi. Przygotowanie prognozy przychodów operacyjnych polega na oszacowaniu zapotrzebowania na usługi w każdej grupie odbiorców (na podstawie prognozy popytu) oraz przeliczeniu prognozowanego zapotrzebowania przez planowane stawki opłat. Znając szacunkową wartość przyszłych przychodów oraz prognozę popytu, można pokusić się o wyliczenie – także wariantowo – wysokości opłat w przyszłych okresach.
Planowanie przepływów finansowych – wstępne prognozy stanu gotówki
W oparciu o wstępną prognozę poziomu przychodów, należy przygotować plan przepływów finansowych. Wielkości te zmieniają się w skali roku, kwartału, a nawet tygodnia, zależnie od polityki działalności operacyjnej i zmian w otoczeniu makro- i mikroekonomicznym. Z tego względu, stałe monitorowanie i uzupełnianie kapitału obrotowego jest niezbędne. Zestawienie wielkości przepływu środków pieniężnych bieżących i planowanych może przybrać tutaj postać, zgodną ze standardami rachunkowości obowiązującymi w danej gminie. W razie potrzeby możliwe jest także opracowanie wzorów zestawień, dopasowanych do specyfiki stosowanych rozwiązań finansowych w gminnym systemie gospodarki odpadami. Przygotowane zestawienie powinno pokazywać takie pozycje jak działalność operacyjna, zmiany w majątku obrotowym, działalność inwestycyjna, działalność finansowa i obsługa zadłużenia. W rezultacie otrzymujemy wielkość przedstawiającą zmiany stanu gotówki i stan gotówki na koniec roku, co jest kluczowym sprawozdaniem ukazującym zdolność do realizacji planu. Proponowany sposób zaplanowania przepływów finansowych umożliwia przygotowanie wariantowych propozycji programowania sytuacji finansowej, w zależności od zastosowanego scenariusza zdarzeń. Prognozując finansowanie działalności, można aktywnie prześledzić wpływ tych możliwości pozyskiwania środków na stan finansów. Po przetestowaniu alternatywnych scenariuszy działania możliwe jest sporządzenie optymalnego planu.
Analiza wskaźnikowa działalności
Narzędziami oceny kategorii finansowych może być np. analiza wskaźnikowa. Jest ona użyteczna, jeżeli stosuje się ją do porównywania zmian w czasie lub gmin między sobą. Ze względu na możliwość występowania znacznych różnic, wykorzystuje się ją najczęściej do porównywania zmian w czasie. Można tutaj zastosować współczynniki rotacji należności, zapasów i zobowiązań, określających relacje kapitału obrotowego i płynności finansowej, rentowności czy obsługi długu (np. współczynniki rotacji należności i zobowiązań, wskaźnik płynności bieżącej, wydajność: wielkość zatrudnienia na tonę odebranych odpadów, wielkość wpływów z opłat na przeciętną liczba zatrudnionych). Przy przeprowadzaniu analizy wskaźnikowej należy pamiętać, że powinna ona uwzględniać ustalone standardy jakości świadczonych usług, które mogą być skwantyfikowane za pomocą wskaźników.
Podsumowanie i sporządzenie planu finalnego
Testowanie różnych rozwiązań i znalezienie „złotego środka” w stosowaniu źródeł finansowania i konstruowaniu taryf umożliwia sporządzenie finalnego długoterminowego planu finansowego. W jego zakres wejdą wyniki powyższych analiz. Na ich podstawie sporządzane są również – spełniające funkcje pomocnicze – wykresy graficzne. Ułatwiają one prezentację danych i stanowią integralną część raportu-planu działania. Zbiór informacji, jaki gmina sporządza, prognozując sytuację finansową, może zostać wykorzystany do bezpośredniej oceny, która również jest zawierana w innych dokumentach danego samorządu. Oprócz standardowych sprawozdań, oszacowane wielkości mogą stać się również źródłem informacji do opracowania innych elementów analizy bieżącej i przyszłej sytuacji finansowej oraz analizy porównawczej.
W kolejnej części zostanie zaprezentowany standard 2., skupiający się na zasadach edukacji ekologicznej mieszkańców.
Dotychczas, w ramach cyklu poświęconego standardom opublikowany został artykuł wprowadzający w zagadnienie pt. „Standardy świadczenia usług w gospodarce odpadami komunalnymi Cz. I” (czytaj).
fot. na otwarcie pixabay.com