Pomimo iż Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (DzU z 2023 r. poz. 56) weszło w życie 24 stycznia br., w branży odpadowej nadal słychać ożywioną dyskusję, choćby w kontekście rozpoczęcia prac legislacyjnych nad nowym projektem nowelizującym rozporządzenie w sprawie MBP.
Istota i cel przedmiotowej regulacji prawnej
Jak wskazał prawodawca w uzasadnieniu projektu rozporządzenia w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (MBP): „Głównym celem opracowywanego projektu rozporządzenia jest określenie warunków dla przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, w taki sposób, aby uzyskany stabilizat nie zawierał już odpadów ulegających biodegradacji i mógł być bezpiecznie unieszkodliwiony na składowisku odpadów. Dlatego też, wiodącym procesem w mechaniczno-biologicznym przetwarzaniu niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych jest proces unieszkodliwiania. Natomiast nowo powstałe odpady w procesie mechanicznym w instalacji MBP, przeznaczone do odzysku, są zagospodarowywane na zasadach ogólnych określonych w ustawie o odpadach”. W uzasadnieniu podkreśla się również konieczność określenia „wymagań dla prowadzenia procesów mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz wymagań dla odpadów, które powstają w wyniku prowadzenia tych procesów, w tym dla stabilizatu, który może być poddany procesowi odzysku po przesianiu na sicie o wielkości oczka do 20 mm lub poddany unieszkodliwianiu przez składowanie, a także dla odpadów powstających z procesów biologicznego suszenia”. Z kolei: „Potrzeba ustanowienia wymagań dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych wynika z nowego stanu prawnego w zakresie określenia w ustawie o odpadach nowej definicji instalacji komunalnej oraz odstąpienia od regionalizacji instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, co ma na celu m.in. podniesienie konkurencyjności instalacji na rynku i tym samym obniżenie cen przetwarzania odpadów komunalnych. Odpady będą mogły być przewożone do najbliżej zlokalizowanej instalacji do ich przetwarzania”.
Głos branży odpadowej na temat rozporządzenia w sprawie MBP
Branża odpadowa wyraźnie wskazywała na niską jakość legislacji, mogącej wywrzeć bezpośrednie skutki nie tylko na samych przedsiębiorców prowadzących instalacje komunalne, lecz także na cały rynek gospodarowania odpadami i społeczeństwo. Z apelem do Ministerstwa Klimatu i Środowiska (MKiŚ) wystąpiła Krajowa Izba Gospodarcza, podkreślając, iż nowe rozporządzenie w sprawie MBP:
- stanowi zbędne i niewymagane przez Komisję Europejską przeregulowanie krajowego rynku gospodarki odpadami, w szczególności nadregulację w odniesieniu do obowiązujących wymagań konkluzji BAT, a ponadto zawiera wiele nieprecyzyjnych i nieczytelnych zapisów w treści przepisów,
- będzie miało poważne skutki inflacjogenne w kraju, co spowoduje wzrost kosztów funkcjonowania instalacji komunalnych, a to przełoży się również na wzrost opłat ponoszonych przez mieszkańców,
- narusza prawa nabyte podmiotów gospodarki odpadami i spowoduje poważne problemy dla większości już funkcjonujących instalacji komunalnych,
- może zagrozić dalszemu istnieniu wielu instalacji komunalnych, a przede wszystkim może wiązać się z konsekwencjami finansowymi w postaci administracyjnych kar pieniężnych, wymierzanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska.
Interpelacja poselska dotycząca rozporządzenia w sprawie MBP
Uwzględniając wszystkie wątpliwości interpretacyjne, które powstały w związku z wejściem w życie rozporządzenia w sprawie MBP, 2 lutego 2023 r. do MKiŚ została skierowana interpelacja poselska (nr 38787). Wskazano w niej na szereg problemów związanych z wejściem w życie rozporządzenia w sprawie MBP. Jeden z nich dotyczył np. krótkiego okresu vacatio legis, w szczególności przy konieczności dostosowania zarówno samych instalacji, jak i pozwoleń zintegrowanych do nowych wymogów rozporządzenia. Co więcej, podkreślono, iż rozporządzenie w sprawie MBP w praktyce uniemożliwia funkcjonowanie niektórych działających już instalacji i eliminuje niektóre technologie, co może mieć negatywny wpływ na uzyskiwane przez instalacje poziomy odzysku i recyklingu.
Pośród wielu zastrzeżeń i wątpliwości, które zostały przedstawione w przedmiotowej interpelacji, kluczowe pozostawało pytanie: w jaki sposób prowadzący instalacje mają prowadzić swoją działalność na podstawie wydanych decyzji administracyjnych w przypadku sprzeczności pomiędzy ich zapisami a przepisami rozporządzenia w sprawie MBP? Czy zatem prowadzący instalacje mogą w dalszym ciągu prowadzić działalność, zgodnie z posiadaną decyzją administracyjną?
20 marca br. na powyższą interpelację ukazała się odpowiedź Jacka Ozdoby, sekretarza stanu w MKiŚ (znak: DGO-WO.050.1.2023.AS), w której minister odniósł się do kwestii związanej z koniecznością dostosowania zapisów już wydanych decyzji administracyjnych, niezbędnych dla legalnego funkcjonowania instalacji komunalnych, względem przepisów rozporządzenia w sprawie MBP. W odpowiedzi na interpelację wskazano następująco: „Warto również podkreślić, że z mocy art. 10 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej „ustawą zmieniającą” oraz art. 41 ust. 2, 3 pkt 1 lit. d, ust. 6a, art. 41a ust. 1, 1a i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zwanej dalej „ustawą o odpadach”, posiadacz odpadów legitymujący się stosownie: pozwoleniem zintegrowanym, w którym zawarto zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwoleniem na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów obowiązany był do złożenia do dnia 5 marca 2020 r. wniosku o dokonanie zmian w posiadanych decyzjach wynikających z ustawy zmieniającej. Podkreślić trzeba, że przywołane powyżej decyzje zostały wydane podmiotom – posiadaczom odpadów. Decyzje te, uzyskując przymiot ostateczności, powodują, że dany posiadacz odpadów – w tym prowadzący instalację MBP – Strona – korzysta z tzw. ochrony praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej. Przez nabycie prawa, w rozumieniu art. 155 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, rozumieć należy uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Zatem posiadacze odpadów mogą nadal prowadzić instalacje na warunkach określonych w danej w/w ostatecznej decyzji administracyjnej”. Minister zatem zapewnił, iż brak przepisu przejściowego w rozporządzeniu MBP, regulującego sytuację przedsiębiorców prowadzących instalacje komunalne, nie wpływa na ich sytuację prawną, a tym bardziej nie narusza ochrony praw nabytych.
Wątpliwości związane z odpowiedzią na interpelację poselską
Analizując powyższą odpowiedź MKiŚ, należy zwrócić szczególną uwagę na charakter prawny stanowiska ministra w tej sprawie, które nie ma przecież mocy normatywnej. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zatem stanowisko ministra jest jedynie pewnego rodzaju wytyczną, opinią, która nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Trwałość decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego. Sprzyja to bowiem jednolitości orzecznictwa administracyjnego i stanowi dyrektywę interpretacyjną przepisów procesowych. W tym wypadku zasada trwałości decyzji gwarantuje, że nabyte uprawnienie lub równocześnie nałożone obowiązki na stronę postępowania administracyjnego będą ją wiązały w sposób niezmienny i trwały, a równocześnie adresat decyzji uzyskuje pewność możliwości korzystania z otrzymanych uprawnień. Zasada ta jest pochodną konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej ochrony praw nabytych. Zgodnie z tą regułą Rzeczpospolita Polska gwarantuje każdemu korzystanie z praw, które uzyskał. W konsekwencji właściwy organ administracji może tylko w prawem przewidzianych sytuacjach faktycznych wzruszyć decyzję administracyjną.
Zgodnie z wyrażoną w art. 16 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) zasadą trwałości decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Przykładowo, decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna wobec jej niezaskarżenia odwołaniem lub w przypadku jej utrzymania w mocy przez organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. Decyzja organu odwoławczego jest zawsze ostateczna. Prawami nabytymi z decyzji administracyjnej będą więc wszystkie, płynące z jej rozstrzygnięcia przysporzenia w sferze materialnoprawnej, które dopuszczają określone działanie, zaniechanie, nieczynienie strony, tworzą podstawę domagania się określonych zachowań innych osób, a także określone, co do rodzaju i wielkości, ciążące na niej obowiązki.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy wskazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości, jakie stanowiska będą prezentowały organy administracji publicznej w postępowaniach administracyjnych, kończących się wydaniem pozwoleń zintegrowanych oraz wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych. To marszałkowie województw oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska egzekwują prawo, w tym przepisy nowego rozporządzenia MBP, i nie ma pewności, że ich działania będą zgodne z wytycznymi wskazanymi w odpowiedzi MKiŚ. Istnieje bowiem ryzyko, że będą one uznawały działanie na podstawie posiadanych pozwoleń zintegrowanych za naruszenie obowiązującego prawa, wszczynając postępowania administracyjne, w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Projekt nowelizujący rozporządzenie w sprawie MBP – odpowiedź na głos branży?
21 czerwca 2023 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji ukazał się projekt z 12 czerwca 2023 r. rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska zmieniającego rozporządzenie w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (numer z wykazu: 1094). Aktualny projekt z 25 lipca 2023 r. nowelizujący rozporządzenie MBP nadal znajduje się na etapie opiniowania. Jak wskazuje się w uzasadnieniu do niniejszego projektu: „Zaproponowane zmiany wynikają przede wszystkim z postulatów zgłoszonych na początku 2023 r. przez stowarzyszenia i organizacje reprezentujące branżę odpadową oraz najnowszej wiedzy technologicznej zdobytej między innymi w toku prac naukowych w instalacjach MBP oraz praktycznych doświadczeń z kontroli, zgłaszanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska”. Pośród zmian, jakie poczynił prawodawca względem obecnie obowiązującego rozporządzenia MBP, wyróżnia się m.in.:
- rezygnację ze stosowania przedrostka „ex” przed kodem odpadów;
- rezygnację z odwołania bezpośrednio do odzysku energii i termicznego przekształcania (termiczne przekształcanie mieści się w definicji odzysku energii);
- rezygnację z odwołania do pojęcia „budynku” w rozumieniu Prawa budowlanego (dzięki czemu rozładunek i przetwarzanie zmieszanych odpadów może być prowadzony w obiekcie budowlanym zamkniętym, ale niebędącym budynkiem);
- przyjęcie nowych definicji legalnych dla frakcji podsitowej oraz frakcji nadsitowej;
- wprowadzenie otwartego katalogu rodzajów odpadów powstających w wyniku mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych;
- doprecyzowanie w jaki sposób należy zagospodarować odpady o kodzie 19 12 10 powstałe w wyniku mechanicznego przetwarzania odpadów;
- usystematyzowanie funkcjonowania instalacji, w których prowadzony jest proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w różnych wariantach pracy (pozwalając tym samym na elastyczne funkcjonowanie instalacji);
- zmiany w zakresie biologicznego przetwarzania odpadów frakcji podsitowej (przetwarzanie tlenowe i beztlenowe);
- zmiany w zakresie pobierania próbek i badań powstałego stabilizatu.
Zatem, w ogólnym przeświadczeniu wydaje się, że MKiŚ spełniło oczekiwania branży odpadowej. Bowiem w projekcie z dnia 25 lipca 2023 r., MKiŚ uwzględniło postulaty odnoszące się do konkluzji BAT [poprzez uchylenie przepisu §10 – w celu niepowielania regulacji prawnych z art. 204 i art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (DzU z 2022 r. poz. 2556)), jak również ochrony praw nabytych na mocy prawomocnych decyzji administracyjnych („§11. 1. Do procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych prowadzonego na podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów albo pozwolenia na wytwarzanie odpadów obejmującego zezwolenie na przetwarzanie odpadów, wydanego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, do instalacji, w której ten proces jest prowadzony, oraz do odpadów powstających w tym procesie stosuje się wymagania określone w tym zezwoleniu albo pozwoleniu. (…) 3. Do procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych prowadzonego na podstawie pozwolenia zintegrowanego wydanego przez dniem wejścia w życie rozporządzenia, do instalacji, w której ten proces jest prowadzony, oraz do odpadów powstających w tym procesie, do czasu zmiany tego pozwolenia stosuje się wymagania określone w tym pozwoleniu.”]. Tak więc, stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska wyrażone w odpowiedzi na przedmiotową interpelację poselską uzyska, wraz z wejściem w życie projektowanego rozporządzenia, walor normy prawnej.
Reasumując, najważniejsze ze zgłaszanych uwag zostały uwzględnione przez prawodawcę w treści projektu rozporządzenia MBP.
fot. na otwarcie sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Schampera, Dubis, Zając i Wspólnicy sp. j.,
SDZLEGAL SCHINDHELM
