„Rozszerzona odpowiedzialność producentów” (ROP) to pojęcie, które odnosi się do ponownego wykorzystania odpadów i zapobiegania ich powstawaniu, recyklingu oraz innych form odzysku. Na państwa członkowskie wymóg wprowadzenia tej odpowiedzialności został nałożony tzw. pakietem odpadowym, którego przepisy powinny zostać zaimplementowane do 5 lipca 2020 r. Polska wciąż czeka na koncepcję ROP-u, jaka będzie u nas wdrożona. W niektórych krajach, jak np. w Szwecji, charakterystyczne dla ROP-u elementy (m.in. dobrze rozwinięty system kaucyjny) funkcjonował na długo przed wejściem w życie pakietu odpadowego na poziomie Unii Europejskiej (UE).
Rozszerzona odpowiedzialność producentów w branży sprzętu elektrycznego i elektronicznego
Obecnie rozszerzona odpowiedzialność producentów najpełniej dotyczy przedsiębiorców z sektora sprzętu elektrycznego i elektronicznego (w szczególności branży AGD), gdzie system ten wprowadzony został dyrektywą w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE). W tej branży wdrażane są minimalne wymogi co do projektowania z zakresu naprawialności urządzeń oraz ograniczenia zużycia energii i wody przez urządzenia AGD (wiąże się to m.in. z przeskalowaniem etykiet energetycznych). Odnośnie innych branż systemy ROP są regulowane dyrektywami w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji czy w sprawie baterii i akumulatorów.
W ocenie europejskiego prawodawcy, skuteczność i uzyskiwane wyniki w ramach ROP-u w poszczególnych państwach członkowskich znacznie się różnią. W UE potencjał związany z recyklingiem odpadów z tworzyw sztucznych pozostaje w dużej mierze niewykorzystany. Poziom ponownego użycia i recyklingu zużytych tworzyw sztucznych jest wciąż bardzo niski, szczególnie w porównaniu z innymi materiałami, takimi jak papier, szkło lub metale1. Dlatego dyrektywa odpadowa ma wyznaczać minimalne wymogi operacyjne dotyczące systemów ROP ustanowionych na mocy innych unijnych aktów ustawodawczych, w tym wyżej wymienionych.
ROP w dyrektywie odpadowej
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE (dalej: dyrektywa ROP) w sprawie odpadów, która wchodzi w skład pakietu odpadowego, w motywie 14. stanowi:
„Należy wprowadzić definicję systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta w celu wyjaśnienia, że oznacza on zestaw środków podejmowanych przez państwa członkowskie, zobowiązujących producentów produktów do ponoszenia finansowej lub finansowej i organizacyjnej odpowiedzialności za gospodarowanie na etapie cyklu życia produktu gdy staje się on odpadami, w tym za selektywną zbiórkę, sortowanie i przetwarzanie. Obowiązek ten może również obejmować odpowiedzialność organizacyjną i odpowiedzialność za przyczynianie się do zapobiegania powstawaniu odpadów oraz do zwiększania przydatności produktów do ponownego użycia i recyklingu. Producenci produktów mogą wypełniać obowiązki wynikające z systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta indywidualnie lub zbiorowo”.
Motyw 14. daje więc czytelną wskazówkę, gdzie ma przebiegać główny nurt implementacji ROP-u przez państwa członkowskie: system odpowiedzialności ma mieć przede wszystkim charakter finansowy. Oznacza to, że producenci mają finansować zagospodarowanie ich produktów, kiedy te staną się odpadami. Są więc traktowani jako pierwotni wytwórcy odpadów. Mimo że odpowiedzialność finansowa ma mieć charakter podstawowy, trudno wyobrazić sobie efektywne funkcjonowanie ROP-u bez odpowiedzialności organizacyjnej.
Rozszerzona odpowiedzialność producentów – odpowiedzialność finansowa
Mimo że założeniem ROP-u, jak sama nazwa wskazuje, jest odpowiedzialność producenta, to nie sposób nie dojść do przekonania, że w aspekcie finansowym będzie ona w znacznej mierze przerzucona na konsumenta. Przecież to ten ostatni, kupując produkt, będzie musiał zapłacić za niego wyższą cenę, ze względu na realizację omawianych tu obowiązków.
Przyjrzyjmy się jednak, jak odpowiedzialność w ramach ROP-u została uregulowana w dyrektywie odpadowej. Kluczowa jest tu regulacja art. 8a ust. 4 dyrektywy odpadowej (w brzmieniu ustalonym dyrektywą ROP), wedle której wysokość wkładów finansowych, płaconych przez producenta produktu w celu wypełnienia jego obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta ma pokrywać koszty związane z produktami, które producent wprowadza do obrotu w danym państwie członkowskim w następującym zakresie:
- kosztów selektywnej zbiórki odpadów, a następnie ich transportu i przetwarzania, w tym przetwarzania niezbędnego do osiągnięcia unijnych celów w zakresie gospodarowania odpadami, oraz koszty niezbędne do realizacji innych celów ilościowych i jakościowych w ramach ROP-u i zadań związanych z zachowaniem hierarchii postępowania z odpadami, po uwzględnieniu dochodów z ponownego użycia, ze sprzedaży surowców wtórnych pochodzących z jego produktów i z nieodebranych kaucji,
- koszty dostarczania posiadaczom odpadów odpowiednich informacji o środkach służących zapobieganiu powstawaniu odpadów, zakładach zajmujących się ponownym użyciem i przygotowaniem do ponownego użycia, systemach odbioru i zbierania odpadów oraz o zapobieganiu zaśmiecaniu,
- koszty gromadzenia danych i sprawozdawczości (a więc w przypadku Polski – tzw. bada danych odpadowych, BDO).
Odpowiedzialność finansowa zróżnicowana dla poszczególnych produktów
Odpowiedzialność finansowa w ramach zbiorowego wypełniania obowiązków wynikających z ROP-u ma być – w miarę możliwości – zróżnicowana dla poszczególnych produktów lub grup podobnych produktów. Wyznacznikiem ma tu być trwałość, przydatność do naprawy, ponownego użycia i recyklingu oraz obecność substancji niebezpiecznych w produkcie.
System ma się przy tym bilansować: środki finansowe nie mogą przekraczać kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo. Koszty te są ustalane w sposób przejrzysty między zainteresowanymi podmiotami. Założeniem jest więc współpraca w tym zakresie między producentami lub reprezentującymi ich organizacjami odzysku a regulatorem rynku. W tym aspekcie szczególnie zainteresowani powinni być odbierający odpady, których wynagrodzenie z pewnością będzie zależne od obowiązujących reguł finansowania systemu ROP.
Na marginesie warto wspomnieć, że większość koncepcji ROP-u w Polsce zakłada istnienie podmiotu, który będzie nadzorował system, w szczególności w zakresie odpowiedzialności finansowej (w pewnych aspektach przypomina to instytucję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, z którym dostawcy energii elektrycznej ustalają wysokość oferowanych taryf). Ma to uzasadnienie w treści samej dyrektywy odpadowej, która stanowi, że jeżeli na terytorium danego państwa członkowskiego wiele organizacji realizuje w imieniu producentów produktów obowiązki wynikające z systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, to zainteresowane państwo członkowskie wyznacza co najmniej jeden organ niezależny od prywatnych interesów lub organ publiczny do nadzoru realizacji obowiązków wynikających z ROP-u. Widać jednak, że regulatorem nie musi być wcale organ władzy publicznej.
Rozszerzona odpowiedzialność producentów, a odpowiedzialność organizacyjna w dyrektywie odpadowej
Wracając do odpowiedzialności organizacyjnej w ramach ROP-u: po myśli art. 8 dyrektywy odpadowej (w brzmieniu ustalonym dyrektywą ROP), państwa członkowskie mogą podjąć środki prawodawcze lub inne niż prawodawcze w celu zapewnienia, aby każda osoba fizyczna lub prawna, która zawodowo opracowuje, wytwarza, przetwarza, obrabia, sprzedaje lub wwozi produkty (wytwórca produktu) ponosiła rozszerzoną odpowiedzialność producenta.
Odpowiedzialność organizacyjna nie jest zdefiniowana w samej treści dyrektywy. Tak naprawdę składa się na nią szereg zróżnicowanych działań i obowiązków, które należy mierzyć efektami, jakie przynoszą.
W ramy tej odpowiedzialności będą wchodziły wszelkie zbiorowe formy wypełniania obowiązków wynikających z ROP-u, a więc np. funkcjonowanie organizacji odzysku czy wypełnianie obowiązków informacyjnych o środkach służących zapobieganiu powstawaniu odpadów, zakładach zajmujących się ponownym użyciem i przygotowaniem do ponownego użycia, systemach odbioru i zbierania odpadów oraz o zapobieganiu zaśmiecaniu. Można zaliczyć tu również utworzenie i utrzymywanie systemu kaucyjnego (z wypowiedzi medialnych ministra Jacka Ozdoby wynika, że jest on wielkim fanem takiego rozwiązania), a także – jako swego rodzaju miękkie zobowiązanie, ale o kluczowych dla całego systemu skutkach – wymogi w zakresie ekoprojektowania.
Rozszerzona odpowiedzialność producentów i zasada zanieczyszczający płaci
Jak już wspomniano, u podstaw ROP-u leży idea, że to producent ma odpowiadać za swój produkt nie tylko do dnia jego sprzedaży, ale do końca cyklu życia produktu. Znajduje to uzasadnienie w unijnej zasadzie „zanieczyszczający płaci”, do której odsyła m.in. art. 14 dyrektywy odpadowej. Ten przepis w ust. 1 stanowi, że koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów. Niemniej jednak, zgodnie z art. 14 ust. 2 tej dyrektywy, państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty.
Szczegółowe ramy odpowiedzialności w ramach ROP-u, czy to finansowej, czy organizacyjnej, wyznaczają środki podejmowane w ramach rozszerzonej odpowiedzialności producentów.
Środki podejmowane w ramach ROP-u
Dyrektywa odpadowa nie tyle wskazuje konkretne działania, których wprowadzenie pozwoli uznać, że przepisy o ROP-ie zostały zaimplementowane do krajowego porządku prawnego, ile raczej zamierzone do osiągnięcia skutki. Trzeba mieć na uwadze, że dyrektywy wiążą co do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.
Przykładowe rezultaty implementacji dyrektywy ROP przewiduje m.in. motyw 22. Odnosi się on do ogólnych wymagań minimalnych dotyczących systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, które zostały określone w art. 8a dyrektywy odpadowej (w brzmieniu ustalonym dyrektywą ROP). Motyw 22. ustala więc następujące wytyczne względem tych wymagań, które powinny:
- obniżyć koszty i poprawić uzyskiwane wyniki,
- zapewniać równe szanse, w tym dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz podmiotów prowadzących sprzedaż elektroniczną,
- umożliwiać unikanie przeszkód dla niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego,
- przyczynić się do uwzględnienia w cenach produktów kosztów ich przetwarzania jako odpadów po zakończeniu ich cyklu życia,
- tworzyć zachęty dla producentów, by przy projektowaniu swoich produktów bardziej uwzględniali ich przydatność do ponownego użycia, recyklingu, naprawy oraz obecność substancji niebezpiecznych.
Ogólnie rzecz biorąc, wymogi te powinny poprawić zarządzanie i przejrzystość systemów ROP oraz ograniczyć możliwość powstania konfliktów interesów między organizacjami realizującymi obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta w imieniu wytwórców produktów a podmiotami gospodarującymi odpadami, z którymi organizacje te zawierają umowy. Wymogi te powinny mieć zastosowanie zarówno do nowych, jak i istniejących systemów ROP.
Z treści tego motywu widać więc wyraźne nawiązania do ekoprojektowania, co ma motywować producentów do uwzględniania w swojej działalności zasad związanych z łatwym zagospodarowaniem odpadów, które powstaną z ich produktów.
Rozszerzona odpowiedzialność producentów i hierarchia sposobów postępowania z odpadami
Środki podejmowane w ramach ROP-u w sposób bardziej szczegółowy zostały opisane w art. 8 i 8a dyrektywy odpadowej (w brzmieniu ustalonym dyrektywą ROP). Ich katalog ma charakter przykładowy, otwarty. Jako że idea jaką jest rozszerzona odpowiedzialność producentów odnosi się w głównej mierze do hierarchii sposobów postępowania z odpadami, głównym celem projektowanych przepisów jest wzmocnienie działań w zakresie ponownego wykorzystania odpadów i zapobiegania ich powstawaniu, recyklingu oraz innych form odzysku. Środki takie mogą obejmować przyjmowanie zwracanych produktów i odpadów pozostających po wykorzystaniu tych produktów (wspominany już system kaucyjny), a także późniejsze gospodarowanie tymi odpadami i odpowiedzialność finansową za te działania. Środki te mogą obejmować obowiązek podawania do wiadomości publicznej informacji o stopniu, w jakim można ponownie wykorzystać i przetworzyć dany produkt.
Z kolei art. 8a stanowi, że państwa członkowskie mogą postanowić, iż producenci produktów, podejmujący z własnej inicjatywy finansową lub finansową i organizacyjną odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, stanowiące etap cyklu życia produktu, powinni stosować niektóre lub wszystkie z tych wymagań. Przede wszystkim państwa członkowskie mogą zastosować odpowiednie środki zachęcające do projektowania produktów i składników produktów w taki sposób, aby zmniejszyć ich oddziaływanie na środowisko i wytwarzanie odpadów podczas produkcji, a następnie użytkowania produktów. Środki te powinny również gwarantować, że odzysk i unieszkodliwianie produktów, które stały się odpadami, będą się odbywały zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami i bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska.
ROP nie zastępuje odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami
Środki te mogą zachęcać m.in. do opracowywania, produkcji i wprowadzania do obrotu produktów i składników produktów nadających się do wielokrotnego użycia, które zawierają materiały pochodzące z recyklingu, są technicznie trwałe oraz łatwo naprawialne i które, po tym jak staną się odpadami, nadają się do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, co ułatwia właściwe stosowanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami. Środki te uwzględniają wpływ produktów w całym cyklu ich życia, hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz, w stosownych przypadkach, możliwość wielokrotnego recyklingu.
Rozszerzona odpowiedzialność producenta nie zastępuje jednak ogólnej odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami (tj. odpowiedzialności wytwórcy lub posiadacza odpadów), lecz ma mieć charakter komplementarny względem niej.
Implementacja dyrektywy ROP w Polsce
Termin implementacji dyrektywy ROP minął 5 lipca 2020 r. W Ministerstwie Klimatu (a po rekonstrukcji rządu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska) trwają prace nad jej wdrożeniem. Archiwalne informacje płynące z tego resortu z przełomu 2019 i 2020 r. zakładały nowelizację przepisów krajowych i implementację dyrektywy ROP w tym właśnie terminie.
W efekcie zmian organizacyjnych i kadrowych w Ministerstwie doszło jednak do zarzucenia dotychczasowych prac i rozpoczęcia przygotowania nowej koncepcji. Wciąż jednak czekamy na ukazanie się gotowych projektów ustaw, które jednoznacznie pozwoliłyby określić sposób organizacji ROP-u w naszym kraju.
Źródło:
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Leśniewski Borkiewicz & Partners
fot. na otwarcie sozosfera.pl
