Wprowadzenie w Polsce systemu ROP, czyli rozszerzonej odpowiedzialności producenta, spowoduje systemowe zmiany w gospodarce odpadami. Istotne będzie zatem, czy nowe rozwiązania – poza aspektem finansowania zagospodarowania odpadów opakowaniowych – będą odpowiadały aktualnym potrzebom i wyzwaniom tej gospodarki. Równie ważne jest, jakie kierunki i mechanizmy zostaną wdrożone w związku z projektowanymi regulacjami. Stąd rodzą się m.in. następujące pytania: jaki jest stan gospodarki odpadami w Polsce? Jakie są największe wyzwania w tym obszarze? Jakie rozwiązania są potrzebne? Czy i jaką szansę daje dotychczasowy brak wprowadzonego w Polsce systemu ROP? Czy w ROP-ie chodzi tylko o to, by producenci pokrywali część kosztów gospodarki odpadami? Na czym należy skoncentrować uwagę? Jakie cechy powinien mieć polski modelu ROP-u? Jakie mechanizmy powinien on uruchomić? Jak sprawić, aby ROP stał się „motorem napędowym” dla całego polskiego systemu gospodarki odpadami? Czy wraz z ROP-em może zmienić się model gospodarki odpadami? Jaki może być kierunek tych zmian?
Brak wdrożonego systemu ROP szansą do systemowej zmiany
Stan gospodarki odpadami w Polsce może budzić negatywne opinie i komentarze, a potrzeby w tym obszarze są bardzo duże. Poprawa sytuacji jest nie tylko pożądana, ale w wielu aspektach wręcz oczekiwana i wymagana. Budzący duże emocje system kaucyjny, w dotychczas proponowanej formie, nie uzdrowi branży. Problemem nie jest bowiem skuteczność zbiórki i recyklingu butelek PET czy puszek aluminiowych, lecz kwestie systemowe o szerszym charakterze. Na tym tle – biorąc pod uwagę niespełniający oczekiwań stan branży – brak wdrożonego do tej pory systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) może jawić się jako szansa do systemowej zmiany i przyśpieszenia realizacji celów gospodarki odpadami.
Polska potrzebuje przemyślanych, odważnych i efektywnych, systemowych rozwiązań w gospodarce odpadami. Poziom recyklingu odpadów komunalnych wynosi bowiem według danych Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego (IOŚ-PIB) za 2022 r. tylko ok. 27%1, podczas gdy cel na 2025 rok to 55%. Z kolei recykling odpadów opakowaniowych według IOŚ-PIB osiągnął w 2022 r. ok. 54%2, wobec wymaganych 65% w 2025 roku. Oznacza to, że odpady opakowaniowe przeznaczone do recyklingu faktycznie trafiają do niego z prawdopodobieństwem wynoszącym przeciętnie właśnie ok. 50-55%.
Producenci wytwarzają taką liczbę produktów i opakowań, jaka odpowiada ich działalności gospodarczej oraz rosnącym potrzebom rynku. Trudno spodziewać się, by produkowali ich mniej. Co za tym idzie, ilość odpadów w gospodarce rośnie, a nie spada. Brakuje przy tym motywacji do stosowania opakowań ułatwiających procesy recyklingu. Równocześnie, do poziomów przekraczających możliwości ich osiągnięcia, rosną wymagania związane z celami gospodarki odpadami. Potrzeby w tym zakresie są zatem coraz większe. Jednak polski system gospodarki odpadami nie nadąża za nimi i stwierdzenie to nie dotyczy wyłącznie infrastruktury technologicznej.
Konieczne przyśpieszenie inwestycyjne
Pomimo istnienia w Polsce kilkudziesięciu zautomatyzowanych instalacji do sortowania odpadów komunalnych, potrzeby infrastrukturalne w zakresie sortowania odpadów zmieszanych i zbieranych selektywnie wciąż są ogromne. Ilustruje to poziom technologiczny polskich instalacji. Szacuje się bowiem, że tylko ok. 20-30% z nich jest w stanie skutecznie, przy użyciu zaawansowanych technologii, przygotować odpady do recyklingu. Oznacza to, że aktualne możliwości technologiczne znacząco odbiegają od rzeczywistych potrzeb.
W Polsce wciąż brakuje odpowiedniej infrastruktury lub jej poziom zaawansowania jest niewystarczający. W efekcie konieczne są inwestycje zarówno w budowę nowych instalacji, jak i w rozbudowę oraz modernizację istniejących sortowni. W ostatnich latach powstało jedynie kilka nowych zakładów do sortowania odpadów, a tempo rozwoju infrastruktury nie nadąża za rosnącymi potrzebami. Miarą tych potrzeb jest wzrastająca z roku na rok ilość odpadów komunalnych, jak również rosnące wymagane do uzyskania poziomy recyklingu.
Konieczne jest zatem przyśpieszenie budowy infrastruktury wspierającej procesy odzysku i recyklingu odpadów. Tymczasem skomplikowane procedury administracyjne utrudniają realizację inwestycji. Projekt, którego przygotowanie i uruchomienie zajmuje pięć lat, można obecnie uznać za sprawnie przeprowadzony. Ale to zbyt długo, aby przyśpieszyć z inwestycjami w infrastrukturę technologiczną, która jest deficytowa. Zatem nie tylko brakuje aktywnych mechanizmów wspierających procesy inwestycyjne, ale co więcej – istniejące procedury administracyjne skutecznie je hamują. Przykładem jest etap uzyskiwania decyzji środowiskowej, na którą trzeba czekać średnio od roku do dwóch lat. Podobnie długotrwałe są procedury związane z wydawaniem pozwolenia zintegrowanego, które często uniemożliwiają rozpoczęcie eksploatacji obiektów technologicznych wybudowanych zgodnie z obowiązującymi wymaganiami, odebranych przez właściwe organy i wyposażonych w urządzenia technologiczne, na które od dnia odbioru biegnie okres gwarancji. Takie utrudnienia administracyjne nie tylko wydłużają proces inwestycyjny o całe lata, lecz również skutecznie obniżają motywację do angażowania się i podejmowania wysiłku związanego z realizacją kolejnych przedsięwzięć.
Problemem niestabilne ceny surowców i system DPR-ów
Warunki rynkowe również nie sprzyjają inwestycjom. Niestabilne ceny surowców oraz funkcjonujący w Polsce system dokumentów potwierdzających recykling (DPR-ów) utrudniają długoterminowe planowanie. W okresach wysokich cen DPR-y działają motywująco na instalacje, skłaniając je do skuteczniejszego sortowania i odzysku surowców, ponieważ staje się to opłacalne. Jednak, gdy ceny DPR-ów spadają do minimalnych wartości (np. pod koniec 2024 r.), ekonomiczna motywacja do efektywnego działania zanika.
Taki mechanizm prowadzi nie tylko do niestabilności operacyjnej, ale także zwiększa niepewność inwestycyjną. W kontekście zmiennego rynku surowców, wahania cen DPR-ów dodatkowo utrudniają ocenę rentowności nowych inwestycji. Obecny system funkcjonowania DPR-ów nie zapewnia zatem stabilnej realizacji celów gospodarki odpadami – zarówno na poziomie poszczególnych gmin, jak i całego kraju.
Podmioty prywatne, mimo rosnącego potencjału, nie wykorzystują go w pełni z powodu niestabilności systemu, zmienności rynku oraz niepewności regulacji prawnych. Krótko mówiąc – brakuje stabilnych warunków oraz czynników zapewniających opłacalność działalności operacyjnej, co jest kluczowe dla firm podejmujących decyzje inwestycyjne w oparciu o rachunek ekonomiczny.
Stabilność i opłacalność działania mają decydujące znaczenie nie tylko dla podmiotów prywatnych, ale także dla instalacji sektora publicznego. Brak przewidywalnych warunków rynkowych i regulacyjnych utrudnia rozwój całego systemu gospodarowania odpadami.
Konsekwencje wprowadzenia systemu kaucyjnego
Na tym tle pojawia się perspektywa wprowadzenia systemu kaucyjnego od października 2025 r. Iluzją jest przekonanie, że system ten uzdrowi polską gospodarkę odpadami – powszechnie bowiem wiadomo, że nie rozwiąże on problemów branży. Sam w sobie jest on bardzo kosztowny, a dodatkowo powoduje destabilizację i generuje koszty w otoczeniu.
Największe konsekwencje wprowadzenia systemu kaucyjnego poniosą instalacje do sortowania odpadów komunalnych, które przygotowują odpady do recyklingu (czytaj: sozosfera.pl). W wyniku jego wprowadzenia utracą one nawet kilkadziesiąt procent rocznych przychodów ze sprzedaży surowców. Doprowadzi to do poważnych skutków ekonomicznych i dodatkowo utrudni realizację celów gospodarki odpadami. Wzrost kosztów przetwarzania odpadów w tych instalacjach zostanie przeniesiony na gminy, które poniosą podwójne obciążenie finansowe, nie tylko związane ze wzrostem kosztów przetwarzania odpadów, ale także w postaci kar za nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania odpadów do recyklingu. Na mocy ustawy z 21 listopada 2024 r. kara ta wyniesie połowę stawki obowiązującej w 2025 r., tj. kwoty 382,54 zł, za każdą tonę brakującą do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu.
Frakcja kaloryczna – wciąż nierozerwalny problem gospodarki odpadami
Wciąż nierozwiązanym problemem pozostaje także frakcja kaloryczna, której koszt zagospodarowania sięga obecnie 800-1000 zł za tonę. Koszty zagospodarowania frakcji kalorycznej stanowią zdecydowanie największe obciążenie finansowe dla instalacji sortujących odpady komunalne. Kolejnymi istotnymi grupami kosztów, plasującymi się daleko w tyle za kosztami zagospodarowania frakcji kalorycznej, są wynagrodzenia pracowników oraz zużycie energii elektrycznej. Wysokie koszty zagospodarowania frakcji kalorycznej znacząco wpływają na całościowy koszt systemu gospodarki odpadami. Bezpośrednio przekłada się to na wysokość opłat ponoszonych przez mieszkańców. Rozwój instalacji do termicznego przetwarzania odpadów mógłby znacząco poprawić sytuację, umożliwiając zagospodarowanie frakcji kalorycznej i obniżenie kosztów całego systemu. Choć temat ten jest często poruszany, tempo wdrażania niezbędnych zmian wciąż pozostaje zbyt wolne.
Mało optymistyczne perspektywy dla branży recyklingu
Ostatecznie za wszystkie te wydatki – w tym za nieefektywny system – zapłacą mieszkańcy, dla których opłaty za zagospodarowanie odpadów nieustannie rosną.
Perspektywy dla sektora recyklingu również nie wyglądają optymistycznie – branża wciąż czeka na odpowiednie regulacje i wsparcie umożliwiające jej rozwój. Recykling stanowi stronę popytową na rynku surowców wtórnych w relacji do instalacji sortujących odpady. Jego realne wsparcie i rozwój to nie tylko szansa na osiągnięcie wyższych poziomów recyklingu, ale także na poprawę sytuacji na rynku surowców wtórnych.
Słaby popyt na wysortowane surowce wtórne obniża efektywność procesów sortowania odpadów, co dodatkowo osłabia cały system gospodarki odpadami. Bez stabilnego rynku recyklingu trudno oczekiwać poprawy sytuacji w sektorze odpadowym.
Do omawianych problemów należy dodać również zaniedbania w zakresie ekoprojektowania, które utrudniają recykling surowców. Niewłaściwy skład materiałowy opakowań, wielomateriałowość czy też dobór kolorów sprawiają, że odpady stają się trudniejsze do przetworzenia. Kolejnym problemem jest brak potrzebnych, szczegółowych, spójnych i wiarygodnych danych, które znacząco poprawiłyby prowadzenie analiz i efektywne zarządzanie procesami w gospodarce odpadami.
ROP – szansą na poprawę obecnego stanu gospodarki odpadami
Sytuację tę można ocenić na dwa sposoby. W pierwszym sposobie ocena jest – negatywna. Sytuację można krytykować, szukać winnych i przejść w tryb oczekiwania. Drugie podejście pozwala potraktować sytuację jako wyzwanie i wykorzystać ją jako okazję do wprowadzenia prawdziwej polityki gospodarczej w obszarze gospodarki odpadami, ukierunkowanej na konkretne cele i ich efektywną realizację. Wiele wskazuje na to, że właśnie takiej, klarownej i jednoznacznej polityki brakuje.
Rozwój dokonuje się poprzez zmiany. Szansą na poprawę obecnego stanu gospodarki odpadami w Polsce jest wdrożenie prawidłowego systemu ROP. To okazja do wprowadzenia mechanizmu, który może stać się motorem napędowym dla całego systemu gospodarki odpadami.
Nie chodzi jedynie o to, aby część kosztów związanych z gospodarką odpadami ponieśli ich wytwórcy. Kluczowe jest, aby dzięki systemowi ROP stworzyć efektywny mechanizm wsparcia i motywacji, który wzmocni rozwój branży odpadowej. Takie podejście pozwoli, by sektor odpadowy stał się silniejszy w realizacji procesów zagospodarowania odpadów, skoncentrowanych na osiąganiu wyznaczonych mu celów.
ROP – kluczowe wymiary i kategorie
W takim podejściu kluczowe znaczenie będzie miała koncentracja uwagi na trzech wymiarach i kategoriach. Na: systemie, efektywności oraz polityce gospodarczej.
System
Jest ważny, ponieważ ROP to mechanizm obejmujący wszystkich uczestników rynku oraz procesy związane z odpadami:
• wytwórców produktów i ich opakowań, które z czasem stają się odpadami,
• konsumentów, którzy nabywają produkty,
• gminy, które odpowiadają za zbiórkę odpadów i utrzymanie czystości,
• instalacje do sortowania odpadów, które wydzielają frakcje surowcowe z odpadów komunalnych i przygotowują je do recyklingu,
• recyklerów, którzy przetwarzają surowce wtórne w nowe produkty,
• państwo, które wyznacza cele, prowadzi politykę gospodarczą, tworzy niezbędne warunki do jej realizacji oraz pełni funkcję kontrolną.
Efektywność
W tym obszarze chodzi o skuteczną realizację założonych celów środowiskowych oraz optymalizację związanych z tym kosztów. O efektywnym systemie można mówić wtedy, gdy poszczególne jego elementy wspólnie przyczyniają się do powodzenia całości.
Polityka gospodarcza
Model ROP, mając charakter systemowy i oddziałując na powiązane ze sobą elementy, może stać się potężnym narzędziem do wprowadzania szerokich zmian w gospodarce odpadami. Polityka gospodarcza państwa jest niezbędna, ponieważ gospodarka odpadami to obszar, w którym rynek samodzielnie nie rozwiązuje problemów.
Prawidłowy i efektywny system ROP powinien posiadać następujące cechy:
• być ukierunkowany na skuteczną realizację celów w gospodarce odpadami,
• obejmować cały system, tj. wszystkich kluczowych uczestników i procesy związane z odpadami (aspekt strukturalny),
• opierać się na wsparciu pożądanych procesów i motywacji uczestników do odpowiednich zachowań na rynku (aspekt funkcjonalny),
• zapewniać stabilność ekonomiczną i opłacalność działalności operacyjnej,
• być narzędziem realizacji polityki państwa.
System ROP o takich cechach, zapewniający stabilność ekonomiczną i opłacalność działalności operacyjnej dla gmin, instalacji do sortowania odpadów oraz recyklerów, w połączeniu ze spójną polityką dofinansowania inwestycji w gospodarce odpadami oraz likwidacją barier administracyjnych, daje szansę na znaczne przyśpieszenie budowy infrastruktury i kształtowanie zachowań uczestników rynku niezbędnych do realizacji celów środowiskowych, która wymaga działań kompleksowych.
ROP impulsem do uruchomienia pożądanych mechanizmów
System ROP powinien uruchomić mechanizmy odpowiadające diagnozie stanu gospodarki odpadami w Polsce i prowadzące do:
• zwiększenia poziomu recyklingu odpadów komunalnych oraz odpadów opakowaniowych,
• poprawy w zakresie projektowania opakowań i produktów, co ułatwi późniejsze procesy odzysku i recyklingu,
• zwiększenia poziomu technologicznego polskich instalacji do sortowania odpadów komunalnych oraz instalacji do recyklingu odpadów,
• poprawy warunków ekonomicznych działania instalacji, niezależnie od tego, czy system kaucyjny zostanie wprowadzony, czy nie. Chodzi o to, aby warunki te uległy poprawie na skutek wprowadzenia systemu ROP, w sposób motywujący instalacje do inwestycji i działań na rzecz realizacji celów gospodarki odpadami,
• poprawy warunków inwestycyjnych i działalności operacyjnej recyklerów, którzy na rynku są odbiorcami wysortowanych frakcji surowcowych i finalnie przekształcają je w nowe produkty,
• poprawy jakości audytów i kontroli uczestników rynku,
• poprawy ewidencji i sprawozdawczości, a w rezultacie uzyskania dokładniejszego obrazu stanu gospodarki odpadami, co umożliwi właściwe prowadzenie procesów zarządczych, doskonalenie systemu i prowadzenie polityki gospodarczej państwa.
Potrzeba rozwijania przemysłu gospodarowania odpadami
Jeśli chcemy utrzymać model wzrostu gospodarczego oparty na rosnącej produkcji i konsumpcji, którego skutkiem jest narastający problem zagospodarowania odpadów, konieczne jest rozwijanie silnego przemysłu bliźniaczego – swoistego „drugiego oblicza” gospodarki, czyli przemysłu gospodarowania odpadami, obejmującego system zbierania, odzysku i recyklingu odpadów. W takim scenariuszu rozwój przemysłu odpadowego musi nadążać za rozwojem przemysłu produkcyjnego, aby odpady powstające z użytkowania dóbr nie obciążały środowiska.
Aby tak się stało, odpowiedzialność producentów za opakowania i produkty nie może kończyć się w momencie ich wprowadzenia na rynek. Jej wyrazem powinna być odpowiedzialność finansowa za ilość i jakość zarówno produktów, jak i ich opakowań. Obecnie koszty zagospodarowania odpadów powstałych w wyniku konsumpcji przerzucane są na sektor publiczny – gminy i państwo, które finansują gospodarkę odpadami. W praktyce oznacza to, że obciążają one mieszkańców gmin oraz podatników. Tymczasem niedofinansowana i nieefektywna gospodarka odpadami, pozbawiona odpowiednich ekonomicznych rozwiązań systemowych, nie jest w stanie nadążyć za rosnącymi potrzebami i wymaganiami prawnymi.
Koszty powinny obciążać wytwórców odpadów
Przemysł produkcji dóbr przynosi zyski producentom i satysfakcję konsumentom. Przemysł odpadowy przeciwnie – generuje koszty i obowiązki. W modelu rynkowym koszty gospodarki odpadami powinny być zatem zintegrowane z ceną produktu i uwzględnione w jego końcowej wartości. Powinny one stanowić obciążenie dla obu stron wymiany rynkowej – producentów i konsumentów, czyli tych, którzy wytwarzają odpady. Dzięki temu możliwe byłoby ograniczenie zaangażowania oraz finansowego udziału sektora publicznego, tj. gmin i państwa w gospodarkę odpadami.
Rola państwa powinna koncentrować się na tworzeniu odpowiednich uwarunkowań prawnych, na budowie systemu oraz pełnieniu funkcji kontrolnej. Ponadto to państwo powinno ponosić odpowiedzialność za efektywność całego systemu, np. za osiąganie wymaganych poziomów recyklingu. W takim modelu gmina koncentrowałaby swoją uwagę przede wszystkim na skutecznej selektywnej zbiórce odpadów i edukacji mieszkańców. Jednak, ze względu na fakt, że gmina jest jedynie częścią systemu gospodarki odpadowej, nie powinna ponosić odpowiedzialności za jego końcowe rezultaty. Wprowadzenie takiego rozwiązania oznaczałoby odejście od obecnego modelu, w którym gminy odgrywają kluczową rolę w gospodarce odpadami i odpowiadają m.in. za poziomy recyklingu – mimo, że w praktyce mają na nie niewielki wpływ, bowiem ani odpadów nie wytwarzają, ani ich nie przetwarzają.
Przemysł odpadowy (gospodarki odpadami), jest niezbędny dla gospodarki o obiegu zamkniętym, dla środowiska i jakości życia. Musi on rozwijać się i dostosowywać adekwatnie do rozwoju przemysłu produkcji dóbr, aby nie powstawał deficyt w możliwościach zagospodarowywania odpadów. Jeśli koszty zagospodarowania odpadów powstających z zużytych produktów i ich opakowań zostaną wkalkulowane w cenę tych dóbr, to odpowiednio do rosnącej ich produkcji i konsumpcji może być finansowany rozwój przemysłu bliźniaczego, czyli odpadowego, przy jednoczesnym ograniczeniu obciążeń sektora finansów publicznych oraz mieszkańców.
ROP szansą na wdrożenie pożądanego modelu w gospodarowaniu odpadami
Koszty zagospodarowania odpadów rosną wraz ze wzrostem produkcji i konsumpcji dóbr. Jednak w modelu rynkowym mogą być one wkalkulowane w ich cenę i stać się źródłem finansowania zagospodarowania powstających odpadów. Dzięki temu przemysł odpadowy może rozwijać się proporcjonalnie do potrzeb gospodarki. Taki rozwój może następować w sposób naturalny i autonomiczny, czyli rynkowy – adekwatnie do potrzeb, ponieważ na skutek integracji kosztów zagospodarowania odpadów w cenach produktów i opakowań oraz wzrostu ich produkcji i konsumpcji, tj. odpowiednio do wzrostu gospodarczego, system gospodarki odpadami będzie zasilany środkami niezbędnymi do ich zagospodarowania. W ten sposób przemysł odpadowy może stawać się silnym, wydolnym i efektywnym, a tym samym zdolnym do sprostania wyzwaniom związanym z zagospodarowaniem odpadów. Kluczem do tego jest ekonomiczne powiązanie produkcji i konsumpcji dóbr z gospodarką odpadami powstałymi po ich zużyciu.
Szansą na wdrożenie takiego modelu w Polsce jest system rozszerzonej odpowiedzialności producenta – pod warunkiem, że zostanie on prawidłowo skonstruowany. Decydujące będzie stworzenie odpowiednich mechanizmów przychodowych systemu ROP oraz modelu wynagradzania podmiotów odpowiedzialnych za poszczególne etapy zagospodarowania odpadów. System taki powinien być oparty na efektywności działania funkcjonujących w nim podmiotów. Czy zatem Polska wykorzysta szansę na stworzenie mechanizmu napędowego gospodarki odpadami?
Źródła:
- Sprawozdania marszałków województw z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2022 r., Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy, 2024, https://ios.edu.pl/wp-content/uploads/2024/08/sprawozdania-marszalkow-wojewodztw-2022-v-003.pdf, dostęp 14.09.2024.
- Rynek recyklingu odpadów opakowaniowych w Polsce w 2022 roku, Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy, 2024, https://ios.edu.pl/wp-content/uploads/2024/10/rynek-recyklingu-odpadow-opakowaniowych-w-polsce-w-2022-roku-04c-forum-04-1.pdf , dostęp 25.02.2024.
fot. 4 x sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został również opublikowany na stronie wastetoeconomy.com, na której autor – Marek Klimek – publikuje szereg artykułów i informacji na temat racjonalnej gospodarki odpadami, w tym systemu kaucyjnego i ROP. Autor zwraca uwagę, że skuteczne rozwiązania problemów znajdują się przede wszystkim na poziomie, na którym się one pojawiają, czyli w obszarze gospodarki i mechanizmów ekonomicznych.
