Przepisy Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1399, ze zm. – u.c.p.g.) nakładają na samorządy obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania. Mieści się w nim m.in. konieczność wprowadzenia segregacji odpadów komunalnych „u źródła” czy tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK). Należy przy tym zadbać o to, by mieszkańcy gminy mieli łatwy dostęp do tego typu miejsc.
Jednocześnie – na mocy art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. – gminy zostały zobligowane do osiągnięcia do 31 grudnia 2020 r. wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych, a mianowicie papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, w ilości co najmniej 50% wagowo. Dążąc do możliwie największego zminimalizowania ryzyka nieosiągnięcia powyższych poziomów, gminy – poprzez szereg postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) – stawiają wykonawcom „wyśrubowane” wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów w PSZOK-ach. W takim podejściu samorządów wykonawcy doszukują się (nierzadko słusznie) naruszenia przepisów Ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. DzU z 2013 r. poz. 984, ze zm. – P.z.p.). Z powyższych względów omawiana kwestia zasługuje na szersze omówienie, w szczególności z perspektywy linii orzeczniczej Krajowej Izby Odwoławczej (KIO).
KIO po stronie gmin
Dopuszczalność stawiania przez zamawiających wymogu utworzenia i prowadzenia na terenie gminy PSZOK-u zgodnie z orzecznictwem KIO wydaje się być już przesądzona. Co do zasady, taki warunek, odnoszony do treści oferty, nie jest przez Izbę, uznawany za nadmierny i utrudniający uczciwą konkurencję. Do takich wniosków KIO doszło m.in. w wyroku z 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt KIO 766/13, 767/13), przyjmując, że nie ma prawnych przeszkód, by na wykonawcę odbierającego odpady komunalne nakładany był wymóg utworzenia i prowadzenia PSZOK-u. Tym bardziej, że takie rozwiązanie jest racjonalne i korzystne przede wszystkim dla mieszkańców. Skupia bowiem w jednym miejscu działania oraz odpowiedzialność za odbiór odpadów komunalnych od lokalnej społeczności, tworząc optymalny dla gminy system.
Podobnie Izba orzekła w wyroku z 13 maja 2013 r. (sygn. akt KIO 966/13). W rozpoznawanym stanie faktycznym odwołujący podnosił, że zamawiający w sposób nieuprawniony połączył w ramach jednego postępowania dwie odrębne usługi, tj. odbieranie i zagospodarowywanie odpadów oraz utworzenie PSZOK-u. Wywodził on, że o ile gmina uprawniona jest zlecić zbieranie lub odbiór i zagospodarowanie odpadów z PSZOK-u podmiotowi zewnętrznemu, o tyle przepisy u.c.p.g. nie pozwalają na delegowanie obowiązku i prawa do utworzenia takiego obiektu czy też wskazania jego lokalizacji. Odwołujący utrzymywał, że takie działanie zamawiającego narusza uczciwą konkurencję oraz ogranicza dostęp do zamówienia. KIO nie przychyliło się jednak do takiej argumentacji, utrzymując, że zarówno na mocy przepisów u.c.p.g., jak i unormowań P.z.p., samorząd generalnie jest uprawniony do zlecenia prowadzenia PSZOK-u podmiotowi zewnętrznemu (na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej, zawieranej w trybie P.z.p.), a także do łączenia powyższego zadania z usługami odbierania i zagospodarowywania odpadów. Co więcej, zdaniem Izby, w związku z zasadą swobody umów oraz dowolnego kształtowania przez zamawiającego sposobu realizacji własnych zadań i zaspokajania potrzeb, wykonawcy i organy orzekające nie mogą mu narzucać, jaki ma być zakres i kształt jego zamówienia. Co prawda, w orzecznictwie można spotkać się z odmiennymi poglądami w tej materii (np. wyrok KIO z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt KIO 749/13), jednak są one odosobnione.
„Podostrzanie warunków”
Ciekawszą problematyką wydaje się przez to scenariusz, w którym obowiązkowi uruchomienia i prowadzenia PSZOK-u towarzyszą warunki udziału w postępowaniu w postaci obowiązku legitymowania się zezwoleniem na zbieranie odpadów w tym obiekcie, posiadania tytułu do nieruchomości, na której zostanie on uruchomiony, czy też terminu jego uruchomienia. W tym zakresie warto poświęcić uwagę wydanemu niedawno wyrokowi KIO z 2 września 2014 r. (sygn. akt KIO 1720/14).
W powyższej sprawie zamawiający przewidział w SIWZ-ie obowiązek zorganizowania na terenie miasta dwóch PSZOK-ów (w ciągu 60 dni od daty zawarcia umowy), a następnie ich prowadzenia. Ponadto zażądał, by potencjalny wykonawca odbierał i zagospodarowywał odpady komunalne zebrane w tych punktach. Warunkiem koniecznym było również wskazanie w ofercie lokalizacji PSZOK-ów, wraz z ich wymaganymi właściwościami, w tym adresem i numerem księgi wieczystej. Zamawiający wymagał ponadto dysponowania na czas realizacji przedmiotowego zamówienia dwoma wskazanymi w ofercie nieruchomościami (na terenie którym zorganizowany i prowadzony będzie PSZOK) wraz ze wskazaniem, najpóźniej w dniu podpisania umowy z zamawiającym, tytułu prawnego do wskazanych w ofercie nieruchomości.
Odwołujący zarzucił zamawiającemu m.in. naruszenie art. 7 ust. 1 P.z.p. w związku z art. 22 ust. 4 P.z.p. oraz art. 29 ust. 2 P.z.p., poprzez dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, opisanie przedmiotu zamówienia w sposób nieproporcjonalny i wykluczający udział szerokiego kręgu wykonawców w przedmiotowym postępowaniu, a także poprzez nakładanie na podmioty pragnące wziąć udział w postępowaniu nadmiernych i nieproporcjonalnych wymogów w stosunku do przedmiotu zamówienia.
W przekonaniu odwołującego, sformułowania kwestionowanych postanowień SIWZ-u faworyzowały podmioty lokalne, które dotychczas realizowały usługę odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców.
Odwołujący wskazywał przy tym w szczególności, że utworzenie PSZOK-ów zgodnych z wymogami zamawiającego w tak krótkim terminie jest niemożliwe, gdyż zakup nieruchomości i cały proces inwestycyjno-administracyjny dalece przekraczają 60-dniowy okres od podpisania umowy. W związku z powyższym, za niewykonalne uznał wskazanie w formularzu ofertowym lokalizacji, adresu czy numeru księgi wieczystej dla takiej nieruchomości.
Co szczególnie istotne, odwołujący uznawał, że postawione dla PSZOK-ów wymagania są wygórowane również dlatego, że zamawiający posłużył się w tym zakresie wymogami ustawowymi, określonymi dla baz magazynowo-transportowych, wskazanych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (DzU z 2013 r. poz. 122). W ocenie odwołującego, nie jest zasadne nakazywanie np. wyposażenia PSZOK-ów w kosztowną, legalizowaną wagę najazdową, albowiem ona sama jest w punktach tych zbędna, a to z uwagi na fakt, iż mieszkańcy samodzielnie dostarczają do PSZOK-ów zebrane w sposób selektywny odpady komunalne. Wymagana natomiast przez zamawiającego waga najazdowa samochodowa służy do ważenia pojazdów (śmieciarek), a więc w konsekwencji znacznych ilości odpadów. Niezrozumiałym dla odwołującego było również, dlaczego zamawiający, jako jeden z potencjalnych wymogów dla PSZOK-ów, stawia wyposażenie go w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i ścieków przemysłowych pochodzących z jego terenu. Odwołujący uznał więc przywoływane wymagania za „podostrzanie warunków” przy użyciu zapisów wspomnianego rozporządzenia.
Ponadto odwołujący kwestionował warunek udziału w postępowaniu w zakresie potencjału technicznego, polegający na obowiązku wyposażenia bazy magazynowo-transportowej w urządzenia zapewniające prowadzenie całodobowego monitoringu wizualnego, ze szczególnym uwzględnieniem wjazdu oraz miejsc postojowych, jako warunek nadmierny w stosunku do wymagań przewidzianych w rozporządzeniu.
Izba, podtrzymując przeważającą linię orzeczniczą, nie uwzględniła żądania wykreślenia z warunków zamówienia obowiązku utworzenia dwóch PSZOK-ów i ich prowadzenia przez cały okres realizacji umowy. Przesądziła przy tym słusznie, że skoro taki wymóg stanowi treść oferty w rozumieniu art. 66 §1 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 14 P.z.p., to na moment złożenia oferty nie jest konieczne, aby wykonawca w formularzu oferty wskazywał konkretne lokalizacje PSZOK-ów w postaci adresu, numeru ewidencyjnego działki, numeru księgi wieczystej czy tytułu prawnego. Wystarczające będzie w tym zakresie zobowiązanie wykonawcy, wyrażone w stosownym oświadczeniu. Izba przyjęła w dalszej kolejności, że do wskazania konkretnych lokalizacji wykonawca powinien zostać zobowiązany w zawieranej umowie. W ten sposób zyska on niezbędny czas na wyszukanie odpowiedniej nieruchomości, nadającej się do wykorzystania na tak specyficzne zamierzenie, jakim jest prowadzenie PSZOK-u.
Izba nakazała jednocześnie zamawiającemu wydłużenie terminu zorganizowania PSZOK-ów z 60 na 90 dni, przychylając się do argumentacji, że nakazanie takiej zmiany umożliwi wyrównanie szans na ubieganie się o przedmiotowe zamówienie większej liczbie podmiotów niż tylko tym, które aktualnie funkcjonują na lokalnym rynku gospodarowania odpadami, posiadają zorganizowaną infrastrukturę oraz odpowiednie środki materialne i techniczne, a tym samym – w ocenie KIO – mają korzystniejsze warunki do uzyskania zamówienia.
W końcu Izba wyraziła pogląd, że wymóg wyposażenia PSZOK-u w wagę najazdową o minimalnej nośności 20 ton jest uzasadniony potrzebami zamawiającego i ma związek z innymi wymaganiami nałożonymi na wykonawcę w zakresie ważenia i ewidencjonowania ilości przyjmowanych odpadów. Przesądziła ona także, że obowiązek wyposażenia bazy magazynowo-transportowej w urządzenia zapewniające prowadzenie całodobowego monitoringu wizualnego nie narusza dyspozycji art. 29 ust. 2 P.z.p., albowiem jest on uzasadniony potrzebami zamawiającego i ma związek z innymi wymaganiami nałożonymi na wykonawcę w zakresie ważenia i ewidencjonowania ilości przyjmowanych odpadów. Zdaniem Izby, przedmiotowy obowiązek pozostaje również proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz jest z nim związany – jak nakazuje art. 22 ust. 4 ustawy P.z.p.
W ocenie autora, zaprezentowany wyżej pogląd jest jak najbardziej zasadny. Przepisy rozporządzenia określają jedynie minimalne wymagania dla baz magazynowo-transportowych. Wobec tego postawienie przez zamawiającego dalej idących wymagań w tym zakresie jest dozwolone, o ile owe wymagania pozostają proporcjonalne i związane z przedmiotem zamówienia. Formułując bardziej rozbudowane warunki gminy przyczyniają się do uszczelnienia systemu odbioru i zagospodarowania odpadów, a także zapewniają sobie odpowiednia narzędzia do jego nadzorowania, do czego zobowiązują je przepisy. Obowiązek zapewnienia przez wykonawcę monitoringu daje zatem gminie możliwość kontroli i weryfikacji spełniania obowiązków umownych przez wykonawcę. Z tych samych względów, brak jest przeszkód, aby pewne wymogi rozporządzenia były odnoszone do PSZOK-ów.
Wciąż są wątpliwości
Powyższe obrazuje, że Izba stara się wyważyć interesy zamawiających i wykonawców. O ile jednak można stwierdzić, że orzecznictwo odnoszące się do obowiązku utworzenia i prowadzenia PSZOK-ów podąża w dobrym kierunku, a już na pewno obecnie jest znacznie spójniejsze aniżeli na początku funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami, o tyle pewne wyrażane w nim poglądy wciąż budzą wiele wątpliwości, głównie wśród wykonawców, w odczuciu których zamawiający – za przyzwoleniem KIO – stawiają im zbyt daleko idące wymagania, które nie znajdują uzasadnienia ani na gruncie przepisów P.z.p., ani w przepisach środowiskowych.
