Przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym w świetle zmian normatywnych

Przepisy Ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. DzU z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.), tzw. ustawy covidowej, mimo że nie obowiązują, to nadal mogą mieć wpływ na ustalenie, czy odpady zostały przekazane podmiotowi uprawnionemu.

Przedłużenie ważności decyzji na mocy ustawy covidowej

Oceniając znaczenie regulacji ustawy covidowej, należy na wstępie przypomnieć, że na mocy art. 14 ust. 4 Ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DzU poz. 1592, z późn. zm. – ustawa nowelizująca), posiadacz odpadów miał obowiązek złożenia do 5 marca 2020 r. wniosku o zmianę posiadanej decyzji uprawniającej do gospodarowania odpadami. Niewykonanie tego obowiązku powodowało, że dotychczasowa decyzja wygasła już 6 marca 2020 r., a posiadacz odpadów tracił uprawnienie do gospodarowania nimi. W objaśnieniach prawnych z 24 lutego 2020 r. (znak: 1154695.3387614.2624472), Minister Klimatu wskazał, że terminowe złożenie wniosku skutkowało niewygaszaniem decyzji po dacie 5 marca 2020 r.

Epidemia COVID-19 i związany z nią paraliż prowadzonych postępowań spowodował, że w art. 15zzzzzy ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej, obowiązującym od 8 marca 2020 r. do 16 listopada 2022 r., ustawodawca przedłużył „ważność” decyzji uprawniających do gospodarowania odpadami, pod warunkiem terminowego złożenia wniosku o zmianę dotychczasowej decyzji. Obowiązywanie decyzji takich jak: zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie albo pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniające zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie, albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, przedłużono do czasu rozpoznania wniosku o zmianę tej decyzji albo pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Przepis ten obejmować miał przypadki, kiedy decyzja z zakresu gospodarki odpadami traciła ważność ze względu na upływ terminu jej obowiązywania w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Niemniej nie sposób pominąć faktu, iż przepisem tym ustawodawca potwierdził nie tylko, że decyzje te nadal obowiązują, pomimo upływu okresu, na jaki zostały wydane, ale także to, że od chwili terminowego złożenia wniosku do czasu ewentualnego pozostawienia go bez rozpoznania posiadacz odpadów posiadał uprawnienia do prowadzenia działalności w dotychczasowym zakresie. Istotność regulacji ustawy covidowej oraz zasada równości wskazują, że skutek art. 15zzzzzy ust. 1 pkt 2 tej ustawy należy również rozciągnąć na przypadki, w których decyzje z zakresu gospodarki odpadami nie traciły ważności w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Skutki pozostawienia wniosku bez rozpoznania

Wskazany wyżej przepis ustawy covidowej należy zestawić ze skutkiem, jaki ze swojej istoty powoduje „pozostawienie wniosku bez rozpoznania”. Zagadnienie to uregulowane jest w art. 64 §2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DzU z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – KPA). Stanowi on, że złożenie wniosku obarczonego brakami formalnymi i ich nieuzupełnienie powoduje, że taki wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 §2 KPA pozostawienie wniosku bez rozpoznania musi być poprzedzone wezwaniem wnoszącego wniosek do usunięcia jego braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że ich nieuzupełnienie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W rezultacie, nie tylko nie nadaje się mu dalszego biegu, ale również przyjmuje, iż nie doszło do jego skutecznego złożenia, tj. wniosek de facto traktowany jest jako niezłożony (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 8.04.2015 r., II SAB/Bk 11/15, LEX nr 1669347.).

Oceniając skutki pozostawienia wniosku aktualizacyjnego bez rozpoznania jedynie w oparciu o art. 64 §2 KPA i art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej, można przyjąć hipotetyczną sytuację, w której posiadacz odpadów nie złożył skutecznego wniosku o zmianę posiadanej decyzji, a co za tym idzie – jego decyzja wygasła 6 marca 2020 r. Następstwem takiego stanu rzeczy, w dużym uproszczeniu, jest przyjęcie, że od tego momentu posiadacz odpadów nie posiadał uprawnienia do gospodarowania nimi, a w rezultacie był podmiotem nieuprawnionym do ich przyjmowania, celem zagospodarowania. Takie stanowisko nie wydaje się jednak do końca prawidłowe. Bowiem na mocy ww. przepisu ustawy covidowej ustawodawca przesądził, że terminowe złożenie wniosku w trybie ustawy nowelizującej powodowało, iż „termin obowiązywania decyzji ulega przedłużeniu do czasu pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania”. Jak wyżej wskazano, takie sformułowanie należy odczytywać jako bezpośrednie potwierdzenie przez ustawodawcę, że do czasu ewentualnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania (np. ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych) posiadacz odpadów był podmiotem w pełni uprawnionym do prowadzenia działalności z zakresu gospodarki odpadami.

W rezultacie, ze względu na art. 15zzzzzy ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej, pozostawienie wniosku bez rozpoznania (które następuje po upływie określonego czasu od złożenia wniosku) nie powinno stanowić o utracie dotychczasowych uprawnień (w tym do przyjmowania odpadów celem dalszego zagospodarowania) z mocą wsteczną, tj. od 6 marca 2020 r.

Interpretacja niezgodna z zasadą zaufania do państwa

Interpretacja odmienna od przedstawionej prowadziłaby w istocie do sytuacji, w której posiadacz odpadów, działający w zaufaniu do przepisów prawa, uprawniających go do kontynuowania działalności w dotychczasowym zakresie, zostałby pozbawiony uprawnień praktycznie zaraz po skorzystaniu z nich – i to z mocą wsteczną. Oznaczałoby to przede wszystkim, że działania, uznawane przez tego posiadacza odpadów i jego kontrahentów za legalne z punktu widzenia obowiązku z art. 27 Ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. DzU z 2022 r. poz. 699, z późn. zm.), niezwłocznie po ich zrealizowaniu zostałyby ocenione (wstecz) jako niezgodne z prawem. Taka interpretacja jest niezgodna z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odrębnym problemem, pozostającym poza zakresem niniejszego opracowania, jest ocena możliwości nadużycia takiej interpretacji w sytuacji, w której posiadacz odpadów doprowadza do wydłużenia postępowania, by jak najdłużej zachować dotychczasowe uprawnienia, a finalnie celowo nie uzupełnia braków formalnych.

Dodatkowym aspektem, nie uregulowanym wprost w przepisach prawa, jest konieczność stwierdzenia przez właściwy organ wygaśnięcia takiej decyzji. Takie działanie, podyktowane zwłaszcza koniecznością zachowania pewności obrotu, następuje już w ramach odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia z datą 6 marca 2020 r.

Kolejne przedłużenie ważności decyzji odpadowych

W kontekście powyższego, należy także zwrócić uwagę na – obowiązujący od 18 października 2022 r. – art. 226a ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że w okresie do 31 grudnia 2025 r. decyzja uprawniająca do gospodarowania odpadami nie wygasa ze względu na upływ czasu, na jaki została wydana, o ile posiadacz odpadów najpóźniej na trzy miesiące przed upływem tego okresu złoży wniosek o wydanie nowej decyzji (art. 226a ust. 1 ustawy o odpadach). Spełnienie ww. warunku powoduje, że dotychczasowa decyzja wygasa w dniu następującym po dniu, w którym wniosek o wydanie nowej decyzji został pozostawiony bez rozpatrzenia (art. 226a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach). W tym przypadku ustawodawca z kolei wprost wskazał, że pozostawienie wniosku o wydanie nowej decyzji bez rozpoznania nie powoduje utraty uprawnień z mocą wsteczną.

Z motywów, jakimi kierował się ustawodawca, wprowadzając omawianą regulację, wynika zatem, że ma ona na celu dalsze zapewnienie ciągłości ochrony posiadaczy odpadów, objętych art. 15zzzzzy ustawy covidowej. W uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej ww. przepis¹ wskazano, że >>Część decyzji administracyjnych wygaśnie 17 listopada 2022 r. – przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przestają je „chronić” – wygasają 6 miesięcy od dnia odwołania na obszarze RP stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (art. 15zzzzzy, art. 36). Wygasanie kolejnych decyzji będzie następowało sukcesywnie w 2023 i 2024 roku (upływ 10 letniego okresu ważności decyzji). Proponowane przepisy mają na celu zapobiegnięcie wygaśnięciu posiadanych decyzji dotyczących gospodarki odpadami, które skutkowałoby zaprzestaniem prowadzenia działalności<<².

Wątpliwości rodzące się przez niejasne przepisy powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy

Podsumowując, niejasne przepisy dotyczące zachowania ważności przez decyzje z zakresu gospodarki odpadami budzą spore wątpliwości. Brak jednoznacznych uregulowań co do skutków pozostawienia bez rozpoznania wniosków o aktualizację posiadanych decyzji w trybie ustawy nowelizującej może prowadzić do wątpliwości w kwestii prawidłowej realizacji obowiązków, o których mowa w art. 27 ustawy o odpadach, polegającego na przekazywaniu odpadów podmiotom nieuprawnionym. Rozstrzyganie tych wątpliwości powinno natomiast następować przy uwzględnieniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także na korzyść przedsiębiorcy prowadzącego tego rodzaju działalność.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 269 z późn. zm.).
2. https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/E8BF041954A71801C12588CA005048B0/%24File/2630.pdf

fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners