Przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym –cz. II

cz. II

Zasygnalizowaną w pierwszej części artykułu pt. „Przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym”, problematykę przekazania odpadów podmiotowi nieuprawnionemu warto omówić w kontekście Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DzU poz. 1592 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy (art. 10 i art. 14 ust. 1) zobligowały posiadaczy odpadów do złożenia, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., wniosku o zmianę posiadanej decyzji uprawniającej do gospodarowania odpadami w celu dostosowania jej do wymogów stawianych przez ww. ustawę. Warto przypomnieć, że konieczne było dostosowanie pozwoleń zintegrowanych, uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, oraz zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Brak złożenia wniosku we wskazanym wyżej terminie, na mocy art. 10 i art. 14 ust. 4 ww. ustawy, skutkował wygaśnięciem posiadanej decyzji (pozwolenia, zezwolenia) z mocy prawa z dniem 6 marca 2020 r. (szczegółowe omówienie skutków wygaśnięcia decyzji administracyjnej wykracza poza zakres niniejszego artykułu i zostanie przeanalizowane w kolejnym artykule).

Kiedy wygasa decyzja uprawniająca do gospodarowania odpadami?

W praktyce oznacza to, że decyzja uprawniająca do gospodarowania odpadami (wytwarzania, zbierania, przetwarzania) wygasła 6 marca 2020 r. (czyli z datą wsteczną), jeżeli posiadacz odpadów:

1. w ogóle nie złożył (do 5 marca 2020 r.) wniosku o zmianę decyzji,
2. złożył ww. wniosek, ale był on niekompletny i braki nie zostały uzupełnione w toku postępowania, co doprowadziło do pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania.

Drugi ze wskazanych przypadków pociąga za sobą daleko idące konsekwencje. Obrazując tę sytuację można posłużyć się następującym przykładem. Przedsiębiorca w terminie złożył wniosek, który w jego przekonaniu był kompletny. Po kilku miesiącach, w trakcie których przedsiębiorca ten prowadził działalność na podstawie dotychczasowej decyzji, jego wniosek pozostawiono bez rozpoznania, ponieważ nie uzupełnił on braków formalnych wniosku. Tym samym, zaistniała sytuacja, w której przedsiębiorca został z mocą wsteczną (z dniem 6 marca 2020 r.) pozbawiony uprawnienia do gospodarowania odpadami (ich zbierania, wytwarzania lub przetwarzania), ponieważ posiadana decyzja wygasła. Upraszczając, można by stwierdzić, że działalność od 6 marca 2020 r. była prowadzona bez wymaganej decyzji (pozwolenia, zezwolenia), a kontrahenci tego przedsiębiorcy przekazywali odpady podmiotowi nieuprawnionemu.

Przekazywanie odpadów nieuprawnionemu odbiorcy – zobowiązanie wytwórcy do zaprzestania procederu

Podobny do opisanego przypadek był przedmiotem sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (WSA), zakończonej nieprawomocnym wyrokiem z 22 września 2021 r. (sygn. II SA/Bd 546/21). W stanie faktycznym tej sprawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ), w wyniku kontroli przeprowadzonej w grudniu 2020 r., wydał zarządzenie pokontrolne, w którym zobowiązał wytwórcę odpadów m.in. do zaprzestania przekazywania odpadów nieuprawnionemu odbiorcy. We wniesionej skardze wytwórca ten argumentował, że podmiot, do którego przekazywał odpady posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ponieważ w terminie złożył spełniający wymogi wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, w celu dostosowania do wymagań ww. ustawy z 20 lipca 2018 r.

Skarżący podniósł także, że jego kontrahent ma podjąć kroki prawne w celu wykazania, że wniosek o zmianę posiadanej decyzji był prawidłowy i starosta nie powinien go pozostawić bez rozpoznania. Dlatego, nie można jednoznacznie przesądzić, że w czasie, w którym skarżący przekazywał mu odpady, kontrahent nie miał uprawnienia do ich zagospodarowania (nie mógł przyjąć odpadów, które zostały mu przekazane przez skarżącego).

Oddalenie skargi przez sąd administracyjny i jego argumentacja

Odpowiadając na skargę WIOŚ odwołał się do pisma starosty z października 2020 r. o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania i kolejnego pisma tego organu informującego o wygaśnięciu pozwolenia zintegrowanego. Pisma stanowiły, w ocenie WIOŚ-u, wystarczające potwierdzenie, że od 6 marca 2020 r. skarżący (wytwórca odpadów) nie mógł przekazywać odpadów swojemu kontrahentowi.

Złożoną skargę sąd administracyjny oddalił, podnosząc, że „Z powyższych przepisów [dotyczących obowiązku złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, tj. art. 10 ww. ustawy – przypis autorek] wynika zatem, że podmiot, do którego posiadacz odpadów przekazuje wytworzone przez siebie odpady, winien legitymować się pozwoleniem zintegrowanym uwzględniającym zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, dostosowanym do przepisów zmienionych nowelizacją ustawy o odpadach.”. W konsekwencji, sąd administracyjny przyjął, że podmiot, który został ukarany (wytwórca odpadów), powinien był przekazywać odpady kontrahentowi, który uzyskał decyzję dostosowującą posiadane pozwolenie do nowych wymagań prawnych.

Przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym – polemika w sprawie stanowiska WSA

Z takim stanowiskiem należy podjąć polemikę. Po pierwsze, stanowisko WSA prowadzi do, trudnego do zaakceptowania, obciążenia podmiotu przekazującego odpady negatywnymi konsekwencjami zachowania kontrahenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy najwyraźniej założył, że posiadacz odpadów powinien wstrzymać się z przekazaniem odpadów kontrahentowi, do czasu uzyskania przez niego decyzji dostosowującej posiadane pozwolenie (zezwolenie) do przepisów zmienionych nowelizacją Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. DzU z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.). Tymczasem, żaden z przepisów ustawy nowelizującej z 20 lipca 2018 r. nie zawiera nakazu zaprzestania prowadzenia działalności do czasu pozytywnego rozpatrzenia wniosku przez organ. Przepisy te zobowiązały posiadacza odpadów do złożenia do 5 marca 2020 r. wniosku o zmianę posiadanej decyzji. Oznacza to, że podmiot, któremu przekazywano odpady nie miał obowiązku zaprzestania prowadzonej działalności, co jednocześnie prowadzi do konkluzji, że ww. ustawa nie zabraniała przekazywania odpadów kontrahentowi, który terminowo złożył ww. wniosek.

Co więcej, przyjęcie, że każdy posiadacz odpadów powinien zaprzestać działalności w zakresie gospodarowania odpadami do czasu uzyskania rozstrzygnięcia dostosowującego posiadaną decyzję do wymagań ww. ustawy, doprowadziłoby do faktycznego paraliżu gospodarowania odpadami.

Przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym i ograniczony zakres możliwości jego weryfikacji

Nie można tracić z pola widzenia, że również zakres możliwości weryfikacji, czy dany podmiot posiada uprawnienie do gospodarowania odpadami jest ograniczony. W sytuacji, w której dany kontrahent nie został wykreślony z Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO) lub nie wydano w stosunku do niego decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia (zezwolenia) na gospodarowanie odpadami, przekazujący odpady może pozostawać w uzasadnionym przekonaniu o aktualności posiadanych decyzji lub wpisu do rejestru podmiotu, któremu przekazuje odpady, a co za tym idzie o przekazywaniu odpadów podmiotowi uprawnionemu, w rozumieniu art. 27 ustawy o odpadach.

Stanowisko WSA w sprawie wykreślenia z rejestru BDO

W kontekście powyższego przywołać można stanowisko WSA, wyrażone w wyroku z 1 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 1083/21). W przywołanym orzeczeniu WSA wskazał, że wykreślenie z rejestru BDO wymaga „(…) uwzględnienia w procesie wykładni podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego („k.p.a.”) zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. (…) Tym samym w ramach przedmiotowego postępowania rejestrowego niedopuszczalne było samodzielne stwierdzenie przez organ rejestrowy, że zaistniał w danej sprawie przypadek wygaśnięcia konkretnej decyzji administracyjnej związanej z gospodarką odpadami [pogrubienie autorek], a tym bardziej pewnego jej zakresu, jeżeli nie zostało to uprzednio stwierdzone w odrębnym postępowaniu jurysdykcyjnym (zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej) przez właściwy organ administracji publicznej.”.

Zasada pewności prawa i trwałości decyzji ostatecznych

Idąc tokiem rozumowania tego sądu, zasada pewności prawa i trwałości decyzji ostatecznych wymagają, by wygaśnięcie uprawnienia do gospodarowania odpadami zostało stwierdzone przez właściwy organ administracji w drodze decyzji. Do momentu zatem ostatecznego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (pozwolenia, zezwolenia) uzasadnione pozostaje przekonanie o obowiązywaniu (ważności) takiej decyzji administracyjnej.

Pozostawienie natomiast przez organ wniosku bez rozpoznania, w sytuacji kwestionowania legalności tej czynności, co do zasady nie powinno stanowić jedynej i wystarczającej podstawy do przyjęcia, że odpady zostały przekazane podmiotowi nieuprawnionemu. W takim przypadku, do momentu ostatecznej oceny legalności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie powinno się przesądzać, że odpady zostały przekazane podmiotowi nieuprawnionemu, a następnie karać za takie zachowanie.

Przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym – już nie jest wykroczeniem

Począwszy od 23 września 2021 r. zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji (art. 194 ust. 1 pkt 3a ustawy o odpadach) stanowi delikt zagrożony sankcją administracyjnej kary pieniężnej w wysokości od 1000 zł do 1 000 000 zł (art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach). Warto przypomnieć, że przed 23 września 2021 r. przekazanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru (podmiotom nieuprawnionym) stanowiło wykroczenie.

Przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym i możliwość zastosowania pouczenia

Skoro mowa o administracyjnej karze pieniężnej nie sposób nie wspomnieć o instytucji odstąpienia od jej wymierzenia i poprzestania przez organ na pouczeniu oraz możliwości jej zastosowania do omawianego przypadku.

Zgodnie z art. 189f §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przyjmuje się, że waga naruszenia prawa jest znikoma, jeżeli naruszenie nie wywołano negatywnych skutków lub spowodowało pojedyncze i nieznaczne skutki w dobrach prawnie chronionych¹ (np. środowisku). Zatem, jeśli przekazanie nastąpiło do podmiotu, który prowadził działalność z zachowaniem warunków dotychczasowego zezwolenia (pozwolenia) i zagospodarował odpady w sposób niestwarzający zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych, to można by przyjąć, że waga naruszenia jest znikoma. Drugą przesłanką odstąpienia od wymierzenia sankcji jest zaprzestanie naruszenia prawa, co można utożsamić z zaprzestaniem przekazywania odpadów podmiotowi uznanemu za nieuprawniony. W odniesieniu do tej przesłanki wskazuje się, że zaprzestanie naruszenia prawa może nastąpić nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary, ale również w trakcie jego prowadzenia, przy czym nie później niż do chwili wydania decyzji o wymierzeniu sankcji¹.

Bez automatycznego wymierzania sankcji

W rezultacie, ewentualne przyjęcie, że doszło do przekazania odpadów podmiotowi nieuprawnionemu nie powinno automatycznie skutkować wymierzeniem sankcji. W stanie faktycznym, uzasadniającym przyjęcie, że przekazujący odpady mógł pozostawać w uzasadnionym przekonaniu co do posiadania przez danego kontrahenta ważnego pozwolenia (zezwolenia), organ powinien nie tylko zbadać podstawy stwierdzonego braku zezwolenia, ale także ocenić przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

Źródła:

1. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f),
2. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.09.2021 r., II SA/Bd 546/21, LEX nr 3258042,
3. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 1.02.2022 r., II SA/Bd 1083/21, LEX nr 3328295.

fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners