Zgodnie z przepisami Unii Europejskiej (UE), czyli z Dyrektywą Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U. L 182 z 16.7.1999, s. 1), ze zmianami z 14 czerwca 2018 r., państwa członkowskie są obowiązane, w myśl z art. 5, do ograniczenia składowania odpadów komunalnych, do 2035 r., do poziomu wynoszącego nie więcej niż 10%. W sierpniu br. opublikowany został projekt rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska, który wskazuje, jak liczyć poziomy składowania odpadów. W podstawowych założeniach jest on zgodny z wymaganiami unijnymi, jest jednak różnica, która może wywołać skutki finansowe niekorzystne dla gmin.
Poziomy składowania odpadów – prawo unijne i błąd w tłumaczeniu
W art. 5 ust. 5 dyrektywy składowiskowej wskazano: „Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zagwarantowania, by do 2035 r. zmniejszyć ilość składowanych odpadów komunalnych do nie więcej niż 10% całkowitej ilości (według masy) wytwarzanych odpadów komunalnych”. Zasady obliczania danych dotyczących składowania odpadów komunalnych określone są natomiast w Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2019/1885 z dnia 6 listopada 2019 r. ustanawiającej zasady obliczania, weryfikacji i zgłaszania danych dotyczących składowania odpadów komunalnych zgodnie z dyrektywą Rady 1999/31/WE oraz uchylającej decyzję Komisji 2000/738/WE (notyfikowaną jako dokument nr C(2019) 7874).
W polskim tłumaczeniu wspomnianej Decyzji Wykonawczej 2019/1885 w artykule 2, ust. 4b błędnie przetłumaczono fragment tekstu na język polski. Nie ma to większego znaczenia, niemniej jednak chyba powinno zostać skorygowane:
Zapis oryginalny
„(b) materials which are mechanically removed during or after aerobic or anaerobic treatment of municipal bio-waste and which are subsequently landfilled shall be included in the amount of municipal waste reported as landfilled;”
Aktualne tłumaczenie:
„b) materiały, które są mechanicznie usuwane podczas oczyszczania tlenowego lub beztlenowego bioodpadów komunalnych lub po nim, a które są następnie składowane, są włączane do ilości odpadów komunalnych zgłaszanych jako składowane;”
Powinno być przetłumaczone:
„b) materiały, które są mechanicznie usuwane podczas tlenowego lub beztlenowego przetwarzania bioodpadów komunalnych lub po nim, a które są następnie składowane, są włączane do ilości odpadów komunalnych zgłaszanych jako składowane”.
Taki sam błąd znalazł się w efekcie w Projekcie z dnia 28 lipca 2022 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobu obliczania poziomu składowania.
Przepisy krajowe i poziomy składowania odpadów komunalnych
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g., t.j. z dnia 13 maja 2022 r., DzU z 2022 r. poz. 1297, z późn. zm.) określa m.in. dopuszczalne poziomy składowania odpadów komunalnych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przepisy krajowe wprowadzają wyprzedzająco (w stosunku do przepisów UE) wymagania przejściowe – etapowanie uzyskiwania wymaganego przez UE docelowego ograniczenia składowania odpadów komunalnych dla 2035 r. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że takich poziomów pośrednich nie ma w przepisach unijnych.
Zgodnie z wymaganiami u.c.p.g. gminy będą zobowiązane osiągnąć poziom składowania nie większy niż 30% strumienia wytwarzanych odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych już w 2025 r.
Określa to art. 3b u.c.p.g.:
„2a. Gminy są obowiązane nie przekraczać poziomu składowania w wysokości:
1) 30% wagowo – za każdy rok w latach 2025-2029;
2) 20% wagowo – za każdy rok w latach 2030-2034;
3) 10% wagowo – w 2035 r. i za każdy kolejny rok w latach następnych.
2b. Poziom składowania oblicza się jako stosunek masy odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych przekazanych do składowania do masy wytworzonych odpadów komunalnych. Dla potrzeb obliczania poziomu składowania do odpadów przekazanych do składowania zalicza się również odpady poddane odzyskowi na składowisku odpadów.
2b. Poziom składowania oblicza się jako stosunek masy odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych przekazanych do składowania do masy wytworzonych odpadów komunalnych. Dla potrzeb obliczania poziomu składowania do odpadów przekazanych do składowania zalicza się również odpady poddane odzyskowi na składowisku odpadów.
(…)
4. Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania poziomu składowania, kierując się potrzebą zapewnienia możliwości zweryfikowania osiągnięcia poziomu składowania przez każdą gminę oraz przepisami prawa Unii Europejskiej w zakresie gospodarki odpadami”.
Trzeba też przypomnieć, że w sytuacji, gdy gmina nie osiągnie odpowiedniego poziomu ograniczania składowania zastosowanie znajdą kary pieniężne. Określa to art. 9x. ust. 4 u.c.p.g.: „Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 3, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, i masy składowanych odpadów komunalnych przekraczającej poziom składowania wyrażonej w Mg”.
Projekt rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobu obliczania poziomu składowania z 28 lipca 2022 r.
W sierpniu 2022 r. opublikowany został projekt rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobu obliczania poziomu składowania. W podstawowych założeniach jest on zgodny z wymaganiami ww. Decyzji Wykonawczej Komisji.
Istotniejsze zapisy rozporządzenia i wynikające z nich efekty przedstawiono poniżej.
I tak, zgodnie z projektem poziom składowania ma być obliczany jako udział procentowy masy składowanych odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych (Ms) do łącznej masy wytworzonych odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych (Mw).
W myśl projektowanych przepisów do łącznej masy odpadów komunalnych składowanych zalicza się:
- Masę odpadów z grupy 15, grupy 20 (z wyłączeniem 200202 – Gleba i ziemia w tym kamienie, 200304 – Szlamy ze zbiorników bezodpływowych, 200306 – Odpady ze studzienek kanalizacyjnych), grupy 19 (które powstały z przetwarzania odpadów komunalnych z grupy 15 i 20, z wyłączeniem odpadów powstałych z przetwarzania 200202, 200304, 200306), które są następnie składowane (zapis zgodny z ogólnymi wymaganiami wspomnianej Decyzji Wykonawczej Komisji);
- Masę odpadów komunalnych powstałą w wyniku przetwarzania poprzedzającego recykling lub inne procesy odzysku odpadów komunalnych, w tym w wyniku sortowania lub mechaniczno-biologicznego przetwarzania tych odpadów, które są następnie składowane, (zapis zgodny z wymaganiami ww. Decyzji Wykonawczej Komisji);
- Masę odpadów komunalnych wprowadzanych do procesu unieszkodliwiania D10 (Przekształcanie termiczne na lądzie) z wyłączeniem masy odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, które zostały poddane procesom odzysku (zapis zgodny z wymaganiami ww. Decyzji Wykonawczej Komisji);
- Masę odpadów wytworzonych podczas stabilizacji biodegradowalnej frakcji odpadów komunalnych, w celu ich składowania, z wyłączeniem masy odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, które zostały poddane procesom odzysku, czyli masa odpadów wprowadzonych do procesu stabilizacji pomniejszona o straty procesowe oraz frakcje odpadów skierowane do odzysku (Zapis zgodny z wymaganiami wspomnianej Decyzji Wykonawczej Komisji);
- Masę odpadów mechanicznie usuwanych podczas
oczyszczania(tu sugestia usunięcia słowa oczyszczanie jako błędnie przetłumaczonego terminu „treatment” i zastąpienia go słowem przetwarzanie) tlenowego lub beztlenowego procesu przetwarzania bioodpadów komunalnych lub po nim, które są następnie składowane (zapis zgodny z wymaganiami Decyzji Wykonawczej Komisji), - Masę odpadów, o których mowa w punkcie 1), stanowiących odpady, które mogą zostać użyte na składowisku odpadów, zamiast innych materiałów, w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej, kierowanych do procesów odzysku na składowisku odpadów, w tym do wykonania warstwy izolacyjnej lub rekultywacyjnej (Uwaga! Decyzja Wykonawcza Komisji nie odnosi się bezpośrednio do tego rodzaju odpadów).
Poziomy składowania odpadów komunalnych – uwagi dotyczące punktu 6)
Przepis wprowadzony w projekcie rozporządzenia (§ 2 ust. 3 pkt 6) dotyczy odpadów wykorzystywanych do odzysku na składowisku, dla których dotychczasowy odzysk miałby być obecnie do obliczeń klasyfikowany jako składowanie. Dotyczy to dwóch różnych faz eksploatacji składowiska:
- fazy eksploatacji składowiska przed wstrzymaniem przyjmowania odpadów do składowania;
- fazy eksploatacji składowiska od wstrzymania przyjmowania odpadów do składowania do zakończenia rekultywacji instalacji.
Poziomy składowania odpadów i pierwsza faza eksploatacji składowiska
Jeśli chodzi o pozycję pierwszą, czyli fazę eksploatacji składowiska przed wstrzymaniem przyjmowania odpadów do składowania, to ograniczenie nakazujące ujmowanie w obliczeniach poziomów składowania dotychczasowego procesu odzysku jako składowania nie dotyczy odpadów innych niż komunalne takich jak odpady z grupy 01, 10 i 17, czyli przeważającej części odpadów stosowanych na składowisku w procesie klasyfikowanym obecnie zgodnie z rozporządzeniem w sprawie składowisk jako odzysk.
Praktycznie spośród odpadów stosowanych do odzysku w tej fazie eksploatacji składowiska ograniczenie miałoby dotyczyć odpadu ex 20 01 99 (popioły z palenisk domowych), dopuszczonego do wykonywania warstwy izolacyjnej oraz odpadu 19 12 09 – minerały (np. piasek i kamienie), dopuszczonego do budowy skarp, w tym obwałowań, oraz kształtowania korony składowiska.
Wprowadzanie obecnie tego ograniczenia – klasyfikacji dotychczasowego odzysku jako składowania w odniesieniu do wskazanych dwóch rodzajów odpadów nie wydaje się uzasadnione. Przecież całkiem niedawno (w maju 2021 r. – zmiana rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów) wprowadzono możliwość stosowania zbieranego selektywnie popiołu z palenisk domowych w procesie odzysku na składowisku odpadów, co znacząco przyczyniło się do wzrostu poziomu selektywnej zbiórki tego rodzaju odpadu.
Wobec prognozowanego jeszcze ciągle znaczącego udziału w 2025 r. odpadów poddawanych stabilizacji biologicznej (i następnie składowanych), nie wydaje się być uzasadnione wprowadzanie obecnie obowiązku rozliczania dotychczasowego odzysku odpadów, jako składowania.
Taki zapis stwarza nowe, nie uwzględniane dotychczas przez samorządy zagrożenie nieosiągnięcia wymaganego poziomu składowania dla 2025 r. Należy zaznaczyć, że nieosiągnięcie tego poziomu zagrożone jest znaczącymi karami dla gmin, a trzeba pamiętać, iż poziom składowania dla 2025 r. jest wymaganiem narzuconym w przepisach krajowych który nie wynika z uregulowań UE.
Druga faza eksploatacji składowiska i poziomy składowania odpadów
Pozycja druga, obejmująca fazę eksploatacji od wstrzymania przyjmowania odpadów do składowania do zakończenia rekultywacji składowiska, dotyczy wprowadzenia zmiany obliczania i klasyfikacji dotychczasowego procesu odzysku odpadów w procesie rekultywacji jako procesu składowania i odnosi się praktycznie do odpadu o kodzie 19 05 03 – Kompost nieodpowiadający wymaganiom – nienadający się do wykorzystania.
Odpad ten, to kompost po procesie stabilizacji biologicznej frakcji biodegradowalnej niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Są to odpady wykorzystywane obecnie powszechnie do rekultywacji biologicznej składowiska.
Proces ten jest prowadzony w fazie eksploatacji składowiska po wstrzymaniu przyjmowania odpadów do składowania. Odpad powstaje z przetworzenia stabilizatu (19 05 99) poprzez odsianie z niego frakcji 0-20 mm. Stabilizat jest więc dzielony na „masę odpadów wytworzonych w operacjach stabilizacji biodegradowalnej frakcji odpadów komunalnych w celu jej składowania” i jest kierowany głównie do składowania, a do odzysku jest kierowana frakcja 0-20 mm (odpady 19 05 03).
I jak się wydaje, tak powinno pozostać. Nie ma uzasadnienia klasyfikowania procesu odzysku odpadów prowadzonego po zakończeniu składowania odpadów na składowisku jako procesu składowania odpadów. Przyjęcie takiego sposobu obliczania składowania wiązałoby się z nierównomiernymi okresowymi wzrostami odpadów „składowanych” w okresach prowadzenia rekultywacji biologicznej składowisk z wykorzystaniem odpadów wytwarzanych w określonych gminach. Proponowany system rozliczania musiałby znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowych formułach Bazy danych o odpadach (BDO) i dodatkowo skomplikowałby stosunkowo mało elastyczny system ewidencji odpadów w oparciu właśnie o BDO.
Podobnie, jak dla pozycji pierwszej zapis taki stwarza nowe, nieuwzględniane dotychczas przez samorządy, zagrożenie nieosiągnięcia wymaganego poziomu składowania dla 2025 r., a nieosiągnięcie tego poziomu zagrożone jest karami dla gmin. Ponadto warto raz jeszcze podkreślić, że poziom składowania dla 2025 r. określony został przepisem krajowym i nie wynika z regulacji unijnych!
Uniknąć niepotrzebnego zamieszania i chaosu!
Planując zmiany przepisów w zakresie, jakim są poziomy składowania odpadów komunalnych trzeba zdawać sobie sprawę, jak trudno obecnie samorządom podejmować szybkie decyzje dotyczące transformacji systemu gospodarki odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy większość poważniejszych planowanych inwestycji uzależniona będzie znacząco od systemów rozszerzonej odpowiedzialności producentów (ROP) i kaucyjnego, których kształt ciągle jest przedmiotem dyskusji i wielką niewiadomą.
Wskazane powyżej kwestie nie miałyby większego znaczenia (poza koniecznością zmian systemu ewidencji), gdyby docelowym rokiem ograniczenia składowania odpadów komunalnych był, jak w przepisach UE, rok 2035 (10%), czy 2030. Natomiast ma to niebagatelne znaczenie w perspektywie wymaganego do osiągniecia przez gminy poziomu ograniczenia składowania tych odpadów już w roku 2025 (30%) i związanych z tym kar!
W dyskusjach dotyczących wprowadzanych uregulowań – ograniczeń składowania odpadów komunalnych podkreślany jest fakt, że autor rozporządzenia nie miał wyjścia, gdyż zapisy w projekcie rozporządzenia mają swą „praprzyczynę”. Jest nią brzmienie art. 3b ust. 2b u.c.p.g.: „Dla potrzeb obliczania poziomu składowania do odpadów przekazanych do składowania zalicza się również odpady poddane odzyskowi na składowisku odpadów”. Zapis ten został wprowadzony przez jedną z posłanek przy końcowych pracach nad zmianą u.c.p.g., na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska (nr 82) z dnia 12 października 2021 r., co przyjęto jednogłośnie.
Spoglądając na omawiane zmiany przepisów można zauważyć pewną analogię do zawirowań związanych z przepisami dotyczącymi poziomów recyklingu, jakie ówczesne Ministerstwo Klimatu wprowadziło w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (poziom recyklingu 50%!!! wagowo dla całego strumienia odpadów komunalnych za każdy rok w latach 2020-2024), co później szczęśliwie zostało skorygowane (2021 r. – 20%, 2022 r. – 25% itd.) w kolejnej zmianie u.c.p.g. z 17 grudnia 2020 r.
Jest więc przykład, że istnieje możliwość korekty problematycznych rozwiązań, np. poprzez wstrzymanie wprowadzania rozporządzenia, przygotowania tymczasowych wytycznych (jak rok wcześniej), a w międzyczasie wprowadzenia niewielkiej zmiany ustawy u.c.p.g. jeśli jest to niezbędne. Jak się wydaje absurdem jest, żeby odpady wykorzystywane na składowisku, szczególnie te w celu rekultywacji po formalnym zakończeniu składowania, klasyfikować jako składowane.
Podsumowując, sugeruje się rezygnację z proponowanego pkt 6) w §2 ust. 2 omawianego projektu rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 28 lipca 2022 r. Takie działanie nie zagrozi zobowiązaniom wobec przepisów UE, a pozwoli uniknąć niepotrzebnych stresów, zamieszania i chaosu w perspektywie rozliczania poziomów składowania w 2025 r.
