Oświadczenia o niekaralności

Oświadczenia o niekaralności w procesie uzyskiwania zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów

5 września 2018 r. weszła w życie Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DzU poz. 1592 – zwana dalej nowelą). Wprowadziła ona szereg nowych zasad i obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym także dotyczących reguł uzyskiwania zezwoleń na zbieranie i na przetwarzanie odpadów (więcej patrz). Jednym z nowych wymagań, umożliwiających uzyskanie decyzji niezbędnych dla prowadzenia działalności, jest obowiązek przedłożenia – wraz z wnioskiem o wydanie decyzji – stosownych zaświadczeń i oświadczeń o niekaralności.

Oświadczenia o niekaralności i uzyskiwanie zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów

Zgodnie z nowo dodanym ust. 3a art. 42 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. DzU z 2019 r. poz. 701), do wniosków o wydanie zezwolenia na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów dołącza się: zaświadczenie o niekaralności posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, wspólnika, prokurenta, członka zarządu lub członka rady nadzorczej posiadacza odpadów będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej – za przestępstwa przeciwko środowisku lub przestępstwa, o których mowa w art. 163, art. 164 lub art. 168, w związku z art. 163 §1 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. DzU z 2018 r. poz. 1600 i 2077). Obowiązkiem jest także dołączenie zaświadczenia o niekaralności posiadacza odpadów za przestępstwa przeciwko środowisku na podstawie przepisów Ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (t.j. DzU z 2018 r. poz. 703 i 1277) oraz oświadczenia o niekaralności osób, o których mowa w pkt. 1, za wykroczenia określone w art. 175, art. 183, art. 189 ust. 2 pkt 6 lub art. 191 ustawy o odpadach.

W tym ostatnim przypadku należy pamiętać, że oświadczenie dotyczy wyłącznie wykroczeń wynikających ze wskazanych przepisów, a nie wszystkich wykroczeń uregulowanych ustawą o odpadach. Organ nie ma zatem podstaw, by w postępowaniu domagać się złożenia innych oświadczeń niż wskazane w przepisie. W rezultacie mówimy w tym wypadku tylko o złożeniu oświadczenia o niekaralności za wykroczenie polegające na naruszeniu warunków zlecenia wykonania obowiązku gospodarowania odpadami; za naruszenie zakazów i nakazów dotyczących przetwarzania odpadów medycznych i weterynaryjnych; naruszenie warunków prowadzenia składowiska odpadów – w zakresie obowiązku odmowy przyjęcia odpadów na instalację w określonych przypadkach; a także za termiczne przekształcanie odpadów poza spalarnią lub współspalarnią, wbrew art. 155 ustawy o odpadach.

Oświadczenie o niewydaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia i niewymierzeniu kary pieniężnej

Jakkolwiek przywołane powyżej regulacje raczej nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych, okazuje się, że wątpliwości rodzą się na tle unormowań, o których stanowi art. 42 ust. 3a pkt. 4 i 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie zezwolenia dołączyć trzeba także oświadczenie, że w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, a także w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo wspólnika, prokurenta, członka zarządu lub członka rady nadzorczej tego posiadacza odpadów prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ustawy o odpadach.

Niezależnie od tego, obowiązkiem wnioskującego jest dołączenie oświadczenia, że wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej posiadacza odpadów nie jest lub nie był wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu innego przedsiębiorcy, w stosunku do którego w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ustawy o odpadach. Zgodnie z postanowieniami art. 42 ust. 3b tej ustawy, oświadczenia powyższe składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Jak liczyć 10-letni okres?

Na tle powyższych regulacji wysuwane są przede wszystkim wątpliwości, w jaki sposób liczyć, na potrzeby złożenia oświadczenia, wskazany przez ustawodawcę 10-letni okres, w którym miało nastąpić ukaranie administracyjną karą pieniężną bądź cofnięcie zezwolenia na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów. Wątpliwości te mogłyby bowiem wydawać się uzasadnione, jeśli literalnie odczytywać ww. regulacje i mieć na uwadze, że ustawa o odpadach z grudnia 2012 r., w tym m.in. art. 194 stanowiący podstawę nakładania kar administracyjnych, weszła w życie 23 stycznia 2013 r., a zatem nie minął jeszcze wskazywany 10-letni okres wsteczny.

Zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób jednak uznać, aby obowiązek złożenia oświadczeń przez podmiot ubiegający się o wydanie decyzji dotyczył okresu karalności 10 lat następującego dopiero po wejściu w życie nowelizacji, tj. od 5 września 2018 r. Przyjęcie takiej tezy oznaczałoby bowiem, że przepisy te nakładają obowiązek niewykonalny, uniemożliwiają bowiem realizację obowiązku, obejmującego zarówno podmioty ubiegające się o uzyskanie decyzji po tej dacie, jak i podmioty, które wszczęły postępowanie przed wejściem w życie nowelizacji, ale do tego czasu nie uzyskały ostatecznej decyzji.

Pamiętać należy, że – zgodnie z art. 9 ust. 1 noweli – do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe.

Właściwy organ ma obowiązek wezwać do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, a zatem także do złożenia przewidzianych w ustawie zaświadczeń i oświadczeń o niekaralności oraz o fakcie braku ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach), bądź o nieukaraniu pieniężną karą administracyjną, w oparciu o art. 194 – w okresie ostatnich 10 lat, a de facto – w ciągu ostatnich lat obowiązywania tych regulacji, biorąc pod uwagę stan istniejący w dacie składania oświadczenia. Z każdym kolejnym rokiem obowiązywania ww. przepisu okres ten będzie się wydłużał, aż osiągnie maksymalny poziom 10 lat wstecz. Uzasadnieniem dla postawionej tezy może być także art. 14 noweli, nakazujący posiadaczom odpadów dostosować obowiązujące decyzje do nowych wymogów prawnych. Przepis ten w ust. 2 nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o zmianę decyzji m.in. oświadczeń o niewydaniu ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach) lub o niewymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 194 ustawy o odpadach), bez wskazywania na 10-letni okres wstecz, co świadczy o tym, że dziś składane oświadczenia będą w istocie odnosiły się do całego okresu obowiązywania ww. regulacji, począwszy od ich wejścia w życie w styczniu 2013 r. W konsekwencji przyjęcia powyższej tezy należałoby uznać, że wszyscy posiadacze odpadów, tj. zarówno pozostający w toku postępowań o wydanie lub zmianę zezwoleń w dacie wejścia w życie noweli, jak i występujący o uzyskanie decyzji po jej wejściu w życie, a także posiadacze odpadów spełniający obowiązek dostosowania posiadanych decyzji do nowych wymogów prawnych, zostali w omawianym zakresie potraktowani jednakowo.

Czy prawo zadziała wstecz?

Zdecydowanie większy problem jawi się na gruncie regulacji wprowadzających nowe podstawy odmowy przez organ wydania wnioskowanej decyzji. Zgodnie z postanowieniami art. 46 w zakresie nowo dodanych ust. 1a – 1f ustawy o odpadach, organ odmawia (obligatoryjnie) wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli w stosunku do tego przedsiębiorcy lub wspólnika, prokurenta, członka rady nadzorczej lub członka zarządu tego przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, wydano decyzję, o której mowa w art. 47 ust. 2, a nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna.

Podobnie organ odmawia wydania decyzji, gdy wspólnik, prokurent, członek rady nadzorczej lub członek zarządu tego przedsiębiorcy jest lub był wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu innego przedsiębiorcy, w stosunku do którego wydano decyzję o cofnięciu zezwolenia, a nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja ta stała się ostateczna.

Podstawę do odmowy wydania decyzji stanowi także okoliczność prawomocnego orzeczenia wobec przedsiębiorcy kary pieniężnej za przestępstwa przeciwko środowisku na podstawie przepisów Ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, bądź gdy wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu tego przedsiębiorcy jest osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa przeciwko środowisku lub przestępstwa, o których mowa w art. 163, art. 164 lub art. 168, w związku z art. 163 §1 Kodeksu karnego.

Organ odmawia także wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli trzykrotnie będący osobą fizyczną wspólnik, prokurent, członek rady nadzorczej lub członek zarządu tego przedsiębiorcy został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub nałożono na niego grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia, o których mowa w art. 175, art. 183, art. 189 ust. 2 pkt 6 lub art. 191, wymierzono mu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194; a wobec przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną, jeżeli trzykrotnie: został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub nałożono na niego grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia, o których mowa w art. 175, art. 183, art. 189 ust. 2 pkt 6 lub art. 191, czy też wymierzono mu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194 ustawy o odpadach.

W odniesieniu do przywołanych regulacji, nie ulega wątpliwości, że podstawę odmowy wydania przez organ decyzji będą stanowiły te zdarzenia (np. trzykrotne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, ostateczne cofnięcie zezwolenia, prawomocne skazanie), które wystąpiły po wejściu w życie noweli. Jest to zgodne z zasadą, iż normy ustanowione w danym akcie należy stosować do oceny zdarzeń, które mają miejsce w czasie obowiązywania danego aktu, a więc po wejściu w życie, a przed jego wygaśnięciem lub uchyleniem.

Rozważenia wymaga, czy w istocie organ ma możliwość odmówić wydania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sytuacji, kiedy do naruszeń, stanowiących od 5 września 2018 r. podstawę odmowy wydania decyzji doszło przed tą datą. Jest to istotne, jeśli zważyć, że art. 46 ustawy o odpadach przed wejściem w życie noweli nie przewidywał podstaw odmowy wydania przez organ zezwolenia ze względu np. na fakt uprzedniego nałożenia na przedsiębiorcę administracyjnej kary pieniężnej (art. 194 ustawy o odpadach), czy też popełnienia wykroczenia, bądź prawomocnego skazania za przestępstwa na środowisku.

W poglądach doktryny1 podnosi się, iż w każdej sytuacji, gdy ustawa reguluje sprawy, które wcześniej były już w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie uregulowane prawnie, wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych należy uregulować w przepisach przejściowych. Nakaz regulowania wpływu nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych wynika zwłaszcza z postanowień §30 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. (t.j. DzU z 2016 r. poz. 283). Podnosi się także, iż nakaz ustanawiania przepisów przejściowych, regulujących kwestie wymienione w §30 ww. rozporządzenia, jest zasadą wynikającą z tak ważnych zasad konstytucyjnych jak zasada poprawnej legislacji, zasada ochrony praw nabytych, zasada niedziałania prawa wstecz, zasada pewności prawa1.

Organ nie będzie miał podstaw, by odmówić wydania zezwolenia?

Choć w przepisach noweli wprowadzono określone regulacje przejściowe, jak choćby wspomniany już art. 9, trudno dopatrzeć się w tym akcie prawnym jasno wyartykułowanych reguł intertemporalnych, nakazujących do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie noweli (np. polegających na trzykrotnym nałożeniu na przedsiębiorcę administracyjnej kary pieniężnej) stosować przepisy nowe, dotyczące w istocie ujemnych dla przedsiębiorcy następstw prawnych w postaci odmowy wydania zezwolenia na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów. W takich okolicznościach podnosi się, że brak przepisów przejściowych oznacza lukę w zakresie rozstrzygnięcia problemów intertemporalnych i z żadnego z przepisów obowiązującej Konstytucji RP nie da się wyprowadzić „domniemania” bezpośredniego działania prawa nowego1.

W odniesieniu do powyższego należy także wskazać, iż – zgodnie z prezentowanym poglądem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6), – ustawodawca nie może wprowadzać do systemu prawa regulacji w taki sposób, aby dopuszczał zastosowanie nowych norm prawnych do zdarzeń ukształtowanych w przeszłości, z którymi prawo nie wiązało dotąd takich skutków prawnych2.

Uwzględniając powyższe, wydaje się, iż organ nie będzie miał podstaw, by odmówić wydania zezwolenia na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów, powołując się na fakt, że przed wejściem w życie noweli przedsiębiorca dopuścił się określonych naruszeń, które w momencie ich popełnienia nie stanowiły prawem określonej, negatywnej dla tego przedsiębiorcy, przesłanki wydania decyzji. Ewentualne działanie organu, polegające na odmowie wydania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów ze względu na fakt popełnienia wskazywanych naruszeń przed wejściem w życie noweli, powinno zostać ocenione jako naruszające obowiązującą zasadę niedziałania prawa wstecz. Zważywszy, że omawiane regulacje stanowią novum, to w istocie praktyka działania organów wydających decyzje oraz pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych pozwolą poznać kierunek interpretacji omawianych przepisów.

Źródła:

  1. Wierczyński G.: Komentarz do rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, WK 2016 r.
  2. 2. Garlicki L., Zubik M.: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Tom I, wyd. II.

fot. na otwarcie sozosfera.pl

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners

partner portalu

reklama

reklama

reklama

reklama

 

partner medialny

partner medialny