Odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkanych

Odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkanych – od kiedy stosować nowe przepisy?

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych zagadnień związanych z niedawną nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zmiana zasad odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W szczególności spór dotyczy tego, od kiedy nowe przepisy w tym zakresie znajdują zastosowanie.

Odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkanych – trzy rozbieżne stanowiska

Uchwalenie ustawy nowelizującej doprowadziło bowiem do sytuacji, w której:

  1. nowe przepisy dotyczące dobrowolności przystąpienia właścicieli nieruchomości niezamieszkanych do zorganizowanego przez gminę systemu odbioru odpadów komunalnych weszły w życie 6 września 2019 r.;
  2. w ustawie nowelizującej brakuje odrębnych – dedykowanych wyłącznie temu zagadnieniu – przepisów przejściowych;
  3. gminy mają co do zasady (poza pewnymi wyjątkami wynikającymi wprost z ustawy) 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na dostosowanie dotychczasowych uchwał do znowelizowanych przepisów;
  4. umowy na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, zawarte przed 6 września 2019 r. (a także umowy zawarte w tym zakresie na skutek postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętego przed tą datą), zachowują ważność na okres, na jaki zostały zawarte.

W związku z powyższym w debacie publicznej zdają się dominować trzy całkowicie rozbieżne stanowiska w przedmiotowym zakresie, zgodnie z którymi nowe zasady dotyczące dobrowolności przystąpienia właścicieli nieruchomości niezamieszkanych do zorganizowanego przez gminę systemu odbioru odpadów komunalnych znajdują zastosowanie:

  1. od 6 września 2019 r. – teza prezentowana na łamach sozosfery.pl m.in. przez D. Chojnackiego i R. Łuszczek (System gospodarowania odpadami komunalnymi – spór o nieruchomości niezamieszkane);
  2. po dostosowaniu przez radę gminy uchwały o objęciu nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych – teza prezentowana m.in. przez Ministerstwo Środowiska1;
  3. po zakończeniu umów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, zawartych przed 6 września 2019 r. albo na skutek postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych przed 6 września 2019 r.

Nowe przepisy po zakończeniu umów!

Całościowa analiza ustawy nowelizującej (w tym jej przepisów przejściowych) oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również materiałów z procesu legislacyjnego oraz innych materiałów prowadzi do wniosku, iż za prawidłową uznać należy trzecią interpretację, wiążącą stosowanie nowych przepisów z zakończeniem umów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Umów tych nie można postrzegać wyłącznie jako podstawy dwustronnego stosunku prawnego łączącego gminę z przedsiębiorcą odbierającym odpady. Są one bowiem zawarte w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, które zostało przygotowane – a zwłaszcza specyfikacja istotnych warunków zamówienia – z uwzględnieniem obowiązujących w danej gminie uchwał z zakresu prawa odpadowego. W konsekwencji zachowanie w mocy niniejszych umów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie oznacza czasowe zachowanie wszystkich elementów systemu, w oparciu o które dana umowa została zawarta.

W taki też sposób przedmiotowe zagadnienie postrzegał Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który na etapie sejmowych prac nad ustawą nowelizującą proponował nie tylko przyjęte ostatecznie zmiany dotyczące nieruchomości niezamieszkanych, ale także wprowadzenie odrębnych przepisów przejściowych w tym zakresie, co nie spotkało się z akceptacją większości sejmowej. Zdaniem Rzecznika, brak odrębnych przepisów przejściowych„spowodowałby, że w gminach, gdzie w niedawnym okresie zawarte zostały umowy na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, zarówno ich użytkownicy, jak i przedsiębiorcy branży gospodarki odpadami byliby pozbawieni dostępu do rynku aż do końca obowiązywania tychże umów”. Tym samym brak przepisu przejściowego, dedykowanego materii nieruchomości niezamieszkanych, w ocenie Rzecznika, oznaczałby konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie pozostałych przepisów przejściowych, zawartych w ustawie nowelizującej, w tym regulacji dotyczącej podpisanych już umów na odbiór odpadów komunalnych oraz wszczętych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

Analogiczny mechanizm z okresem przejściowym

Nie jest to zresztą rozwiązanie wyjątkowe. Analogiczny mechanizm zastosowano przy okazji wydania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. W tym akcie wykonawczym – który wszedł w życie 1 lipca 2016 r. – zamieszczono przepis przejściowy, zgodnie z którym umowa na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązująca w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, która określa wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób niezgodny z niniejszym rozporządzeniem, zachowuje ważność na czas, na jaki została zawarta, jednak nie dłuższy niż do 30 czerwca 2021 r. (por. §6 ust. 3 rozporządzenia).

Okres przejściowy wynikający z tego przepisu, zdaniem Ministerstwa Środowiska, miał na celu „zapewnienie funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie na podstawie podpisanej umowy, ale nie dłużej niż do 30 czerwca 2021 r., czyli w terminie 4 lat od wejścia w życie rozporządzenia. Termin ten wynika z czteroletniego okresu, na który podpisywane są umowy zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych” (uzasadnienie projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów – wersja z 19 sierpnia 2016 r.). Także w uzasadnieniu rozporządzenia zmieniającego w tym obszarze – które rozszerzyło zakres regulacji przejściowej – wskazano, że „Termin wejścia w życie wynikających z rozporządzenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów został powiązany z upływem ważności umów obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia (§ 6 ust. 3), co daje gminom, w przypadku których ważność dotychczasowych umów kończy się w krótkim czasie po wejściu w życie rozporządzenia znacznie krótszy czas na dostosowanie się do wymagań w tym zakresie”.

Okres przejściowy i nowelizacja uchwał rad gmin

Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje stanowisko Ministerstwa Środowiska, stanowiące odpowiedź na wyrażone w jednej z interpelacji poselskich pytanie: czy gminy, których dotyczy §6 ust. 3 rozporządzenia, zobowiązane są w okresie vacatio legis (do 1 lipca 2017 r.) dokonać nowelizacji uchwał rad gmin w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, czy też nowelizacja uchwał w tym zakresie może nastąpić z dniem rozpoczęcia świadczenia usług przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie nowej umowy zawartej w okresie obowiązywania rozporządzenia? W ocenie Ministerstwa Środowiska, gminy, które będą korzystały z okresu przejściowego, o którym mowa w §6 ust. 3 ww. rozporządzenia, powinny dokonać zmian w stosownych uchwałach nie później niż w momencie rozpoczęcia funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na zasadach zgodnych z przepisami rozporządzenia2.

Koniec obowiązywania zawartych umów wyznaczał w tym przypadku datę stosowania nowych przepisów dotyczących selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Tym samym podpisana umowa wpływała na obowiązki organów gmin związane z koniecznością dostosowania poszczególnych uchwał – w tym regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie – do nowych zasad selektywnej zbiórki. Wpływało to także bezpośrednio na zakres obowiązków poszczególnych właścicieli nieruchomości, na których ciąży ustawowy wymóg zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Ustawowy obowiązek w tym zakresie – odnoszący się do przepisów wydanych na podstawie art. 4a – został odroczony w czasie do momentu zakończenia dotychczasowych umów. Należy w związku z tym przyjąć, iż także sankcje, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), – związane z naruszeniem powyższych obowiązków, zostały odroczone w czasie.

Odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkanych w systemie gminnym – art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej bez zastosowania

Powyższe uwagi należy odnieść do obecnej sytuacji dotyczącej nieruchomości niezamieszkanych.

Jednocześnie należy podkreślić, iż w analizowanym zakresie nie znajdzie zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym umowy na odbieranie odpadów z nieruchomości, których właściciele nie są obowiązani do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dostosowuje się do regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, odpowiadających wymaganiom znowelizowanej u.c.p.g., w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tych regulaminów albo ich zmiany. Przepis ten nie dotyczy bowiem umów zawieranych przez gminy na podstawie art. 6d u.c.p.g., lecz umów zawieranych przez właścicieli nieruchomości będących poza zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych, tj. właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, których gmina nie objęła systemem.

Przyjęcie w tym zakresie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do powstania skutków całkowicie sprzecznych z celem nowelizacji i ustawy nowelizowanej. Stosowanie nowych zasad po upływie zaledwie 14 dni od ogłoszenia ustawy nowelizującej w Dzienniku Ustaw musiałoby oznaczać wstrzymanie odbioru odpadów przez gminę i oczekiwanie na pisemną zgodę poszczególnych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie w przypadku wyposażenia posesji w należące do gminy pojemniki oznaczałoby to konieczność zabrania ich – i to z dnia na dzień. Równocześnie gmina powinna rozpocząć w takiej sytuacji intensywne czynności kontrolne, wynikające z art. 6 ust. 5a u.c.p.g. (ich niepodjęcie zagrożone jest karą administracyjną wobec gminy). W sytuacji uiszczenia przez właściciela nieruchomości za wrzesień opłaty „z góry” mielibyśmy do czynienia z nadpłatami. Tak krótki okres przejściowy pozostawałby przy tym w rażącej dysproporcji do innych okresów przejściowych związanych z poszczególnymi etapami tzw. rewolucji śmieciowej.

Uchwała rady gminy taka sama zarówno przed nowelizacją ustawy, jak i po niej

Nie sposób także zaakceptować stanowiska Ministerstwa Środowiska. Przepisy stanowiące podstawę do podjęcia uchwały o objęciu nieruchomości niezamieszkanych zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych nie uległy żadnej zmianie. W konsekwencji uchwała rady gminy, podejmowana w tym zakresie zarówno przed nowelizacją ustawy, jak i po niej, będzie miała dokładnie takie samo brzmienie i zakres. Dobrowolność przystąpienia do systemu nie wynika bowiem z uchwały rady gminy, lecz bezpośrednio z ustawy. W konsekwencji przepis nakazujący dostosowanie dotychczasowych uchwał do znowelizowanych przepisów nie znajduje w tym zakresie zastosowania, bowiem przedmiotowa uchwała jest zgodna z nowymi przepisami.

Finał sporów w sądach?

W obliczu tak radykalnie rozbieżnych interpretacji należy liczyć się z tym, że część sporów z tym związanych zakończy się w sądzie. Jeśli przedmiotem sporu będzie uchwała rady gminy lub indywidualna interpretacja podatkowa, wydana przez wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta, gmina będzie mogła samodzielnie bronić swojego stanowiska jako strona postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku gdy przedmiotem skargi będzie decyzja, stroną postępowania będzie samorządowe kolegium odwoławcze, zaś gminie pozostanie rola biernego obserwatora.

Źródła:

  1. Resort środowiska rozstrzyga spór o odbieranie odpadów komunalnych z firm „Dziennik Gazeta Prawna” nr 168.
  2. Kiełbus M.: Selektywna zbiórka odpadów komunalnych w interpretacjach Ministra Środowiska, Portal Prawo Dla Samorządu.

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners

About the author

Maciej Kiełbus

Maciej Kiełbus

wspólnik współkierujący Działem Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu; doradca prawny ogólnopolskich i regionalnych organizacji samorządowych, w tym Związku Miast Polskich, Związku Gmin Wiejskich RP, Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wlkp., Zrzeszenia Gmin Województwa Lubuskiego; prelegent na szkoleniach, seminariach i konferencjach poświęconych zagadnieniom prawa samorządowego i odpadowego; autor publikacji w czasopismach naukowych, prasie codziennej i branżowej, w tym Piśmie Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA oraz Przeglądzie Komunalnym; redaktor naczelny portalu PrawoDlaSamorzadu.PL
e-mail: maciej.kielbus@ziemski.com.pl

About the author

Konrad Różowicz

Konrad Różowicz

prawnik w Dziale Prawa Cywilnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu specjalizujący się zamówieniach publicznych

reklama

partner portalu

partner portalu

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama

 

partner medialny

partner medialny

partner medialny