Im bliżej daty 1 stycznia 2020 r., tym temat Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) jest coraz bardziej palący. Wątpliwości budzą nie tylko same przepisy, ale również sposób ich wdrażania i uruchomienia elektronicznego rejestru. Jednym z istotniejszych problemów jest rozpoznanie przez mikro-, małych i średnich przedsiębiorców swojego statusu wytwórcy odpadów, a w konsekwencji, związanego z tym, obowiązku wpisu do BDO.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5e ustawy o odpadach, marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów, z wyłączeniem posiadaczy odpadów, którzy uzyskali pozwolenie zintegrowane lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów (te podmioty są bowiem wpisywane do BDO z urzędu – por. art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o odpadach).
Z kolei zobowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów jest, co do zasady, każdy posiadacz odpadów (rozumiany jako wytwórca odpadów) lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, chyba że podlega wyłączeniu na podstawie art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach. Wśród podmiotów wyłączonych z obowiązku prowadzenia ewidencji, a tym samym z obowiązku rejestracji w BDO, jest m.in. wytwórca odpadów komunalnych. Jeżeli więc ktoś wytwarza odpady komunalne, nie musi – obok świątecznej gorączki – gorączkowo zastanawiać się nad obowiązkiem wpisu do BDO. Problematyczne jest jednak przesądzenie, czy dany przedsiębiorca w swojej działalności produkuje wyłącznie odpady komunalne, czy też inne odpady.
Czym jest odpad komunalny?
Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Definicja „odpadów komunalnych” z ustawy o odpadach skupia się więc w głównej mierze na źródle ich powstania (gospodarstwa domowe), ale – odnosząc się do podobieństwa charakteru i składu – odpadami komunalnymi mogą być również odpady powstające np. w działalności gospodarczej. Pod warunkiem jednak, że nie są to odpady niebezpieczne, co wynika wprost z definicji legalnej. Wedle archiwalnej interpretacji Ministerstwa Środowiska, „(…) w kategorii odpadów wyłączonych na tej podstawie z pojęcia odpadów komunalnych może się mieścić m.in. część odpadów stanowiących zużyty sprzęt elektryczny lub elektroniczny, baterie, akumulatory oraz opakowania niebezpieczne (15 01 10* i 15 01 11*). Tylko odpady niebezpieczne powstające w gospodarstwach domowych stanowią odpady komunalne”1.
Kryteria podobieństwa składu i charakteru
O tym, czy odpad pochodzący z działalności gospodarczej będzie klasyfikowany jako komunalny, decydują więc kryteria podobieństwa składu i charakteru wytworzonych odpadów. Dla uznania odpadu za komunalny kryteria te muszą wystąpić łącznie. Punktem odniesienia są tu odpady wytwarzane w gospodarstwach domowych.
Kryterium podobieństwa składu opiera się na różnorodności wytwarzanych odpadów. Odpady komunalne generowane w gospodarstwach domowych nie są bowiem jednorodne – zawierają m.in. papier, tworzywa sztuczne, opakowania plastikowe, szklane czy metalowe, odpady biodegradowalne (resztki żywności, ziemi), ale też farby, lakiery czy tusze. Nie ma w nich dominującej frakcji odpadów. Jeżeli więc odpady wytwarzane w ramach działalności gospodarczej będą jednorodne, z wyraźnie dominującą jedną frakcją, to nie będzie zachowane podobieństwo składu. Wytworzone odpady nie będą wtedy traktowane jako odpady komunalne.
Z kolei biorąc pod uwagę kryterium podobieństwa charakteru, to może o nim przesądzać wiele czynników, m.in. rodzaj odpadów i warunki ich wytwarzania. Najczęściej podnoszonym „wyróżnikiem” jest jednak ich ilość. Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 15 marca 2018 r. (sygn. akt V ACa 131/17) stwierdził, że „w świetle definicji legalnej z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, nie można wykluczyć, iż w zależności od okoliczności, ilość odpadów pochodzących od wytwórców odpadów innych niż gospodarstwa domowe stanowiłaby o takim ich charakterze, iż nie można byłoby uznać tych odpadów za odpady podobne do powstających w gospodarstwach domowych, co stanowiłoby o niemożliwości zaliczenia ich do odpadów komunalnych”.
Na tle powyższego widać wyraźnie, jak ocenne może być kwalifikowanie odpadu pochodzącego z działalności gospodarczej jako komunalnego. W zasadzie nie budzi wątpliwości, że kryterium podobieństwa składu i charakteru spełniają odpady powstające w związku z bytowaniem (w tym konsumpcją pracowników), w pozostałym zakresie – pole do interpretacji jest szerokie. W przywoływanej już wcześniej interpretacji Ministerstwa Środowiska wskazuje się np., że „w przypadku odpadów opakowaniowych niebędących opakowaniami niebezpiecznymi niezwykle istotna jest analiza w konkretnym przypadku, czy ze względu na ilość czy rodzaj zawartych w nich produktów powyższe kryteria, a zwłaszcza podobieństwo charakteru zostało spełnione. Tak np. w przypadku działalności handlowej, w przypadku której powstają znaczne ilości odpadów opakowaniowych, trudno uznać je za mające charakter odpadów powstających w gospodarstwach domowych (chociaż ich skład jest niewątpliwie podobny lub taki sam)”.
Obowiązek wpisu do BDO – objaśnienia prawne Ministerstwa Klimatu
Rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości jest jednak niezwykle istotne w każdym „konkretnym przypadku”, ponieważ będzie decydujące dla obowiązku wpisu do BDO. Odpowiedzi na te wątpliwości mają dostarczać objaśnienia prawne, wydane 17 grudnia 2019 r. przez Ministerstwo Klimatu2. Jest to kolejny krok, w celu uspokojenia sytuacji i pokazania, że obowiązek rejestracji w BDO obejmuje dużo mniejszą liczbę podmiotów niż wieszczą to nagłówki gazet (po projekcie rozporządzenia z 14 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, w którym zwiększono limity oraz liczbę rodzajów odpadów wyłączonych z ewidencji odpadów).
W kontekście kwalifikacji odpadów jako komunalnych Ministerstwo nie usuwa jednak stawianych w tym tekście wątpliwości, a w zasadzie je mnoży. Posługiwanie się zwrotami typu „drobna działalność gospodarcza”, „drobna działalność usługowa”, „odpady mogą być potraktowane jako odpady komunalne” – jest bezpieczne dla objaśniającego, ale z pewnością nie stanowi twardego punktu odniesienia w razie kontroli prowadzącego „drobną działalność usługową”:
„odpady powstające w ramach działalności biurowej lub innej drobnej działalności gospodarczej, o charakterze i składzie podobnym do powstających w gospodarstwach domowych, niezawierające odpadów niebezpiecznych, mogą być potraktowane jako odpady komunalne (np. makulatura, opakowania, meble i inne odpady wielkogabarytowe). W związku z tym podmioty prowadzące drobną działalność usługową np. księgową, doradczą, prawną lub inną biurową, fryzjerską, krawiecką, kosmetyczną (o ile nie wytwarzają odpadów medycznych, w wyniku przeprowadzanych zabiegów z zakresu medycyny estetycznej np. strzykawki, skalpele) są zwolnione z wpisu do rejestru-BDO jako wytwórcy odpadów komunalnych”.
Brak jest jednak szczegółowych wytycznych – odnośnie podobieństwa składu i charakteru – kiedy wymienione w objaśnieniach makulatura, opakowania, odpady wielkogabarytowe czy też „(…) zużyty sprzęt elektryczny lub elektroniczny niezawierający składników niebezpiecznych np. czajniki oraz zużyte tonery niezawierające składników niebezpiecznych”, mogą być uznane za odpady komunalne.
Najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby dokonanie wyłączenia obowiązku rejestracji dla mikro-, małych i ewentualnie średnich przedsiębiorstw. Tego rodzaju działalność można wyróżnić w sposób pewny na podstawie obiektywnych przesłanek. Jest to więc rozwiązanie proste, niewymagające tworzenia skomplikowanych konstrukcji prawnych. Skoro ustawodawca zdecydował się na wyłączenie z obowiązku wpisu do BDO na podstawie art. 66 ust. 4 i art. 71 pkt 1 ustawy o odpadach, z którego głównie korzysta sektor MŚP, to dużo prościej byłoby się odwołać wprost do instytucji dobrze w polskim prawie znanych. Wspomniane wyłączenie, polega w skrócie na tym, że jeżeli dany podmiot wytwarza mniej niż 100 kg rocznie odpadów niebezpiecznych lub 5 ton rocznie odpadów innych niż niebezpieczne i komunalne, a jednocześnie przekazuje odpady do sprzedawcy lub innego podmiotu zbierającego odpady w sposób nieprofesjonalny, to nie podlega on obowiązkowi wpisu do BDO.
Tymczasem brak takiego jasnego wyłączenia powoduje wątpliwości, choćby w zakresie kwalifikacji odpadu jako komunalnego w działalności gospodarczej.
Co z tym BDO?
Sama idea funkcjonowania BDO jest niewątpliwie słuszna. Szkoda jednak tracić z pola widzenia ewidentne plusy tego rozwiązania na skutek błędnej realizacji. Problemy techniczne, o których istnieniu dowiadujemy się w ostatnich dniach (integracja z API, problemy z obsługą czy nawet logowaniem na urządzeniach mobilnych), brak odpowiednio wczesnego udostępnienia systemu w celu zapoznania się z nim oraz brak kilku istotnych funkcjonalności powodują zupełnie niepotrzebne emocje. Tłumaczenie, że elektroniczne BDO odpowiada przepisom ustawy o odpadach i nie ma w nim nic, co jest w ustawie… Cóż, wystawia negatywną ocenę również przepisom, które są kluczowe dla gospodarki odpadami w skali kraju. Warto te emocje studzić odpowiednim podejściem – dlatego pozytywnie należy ocenić możliwość wprowadzenia półrocznego okresu przejściowego. Dobrze, żeby był to czas, który umożliwi użytkownikom naukę nowego systemu, a twórcom pozwoli go zmodyfikować i poprawić, tak by spełniał wymogi codzienności.
Źródła:
- https://archiwum.mos.gov.pl/srodowisko/odpady/odpady-komunalne/zagadnienia-ogolne/pojecie-odpadow-komunalnych-w-przypadku-zrodel-wytwarzania-innych-niz-gospodarstwa-domowe/
- Objaśnienia prawne Ministra Klimatu wydane na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (DzU z 2019 r. poz. 1292), dotyczące stosowania przepisów art. 50 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ustawy o odpadach w zakresie obowiązku uzyskania wpisu w Rejestrze-BDO przez wytwórców odpadów będących mikroprzedsiębiorcami, małymi lub średnimi przedsiębiorcami.
fot. na otwarcie sozosfera.pl
