Nowelizacja przepisów odpadowych

Nowelizacja przepisów odpadowych – najnowsze niespodzianki

Trwające od sierpnia ubiegłego roku prace nad projektem ustawy nowelizującej m.in. ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawę o odpadach znacząco przyspieszyły. 6 czerwca br. projekt ten wpłynął do Sejmu, a już 4 lipca br. posłowie przyjęli ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3495). Najbliższe zaplanowane posiedzenie Senatu (10-12 lipca br.) może stanowić kolejny krok na drodze do wprowadzenia dalszych modyfikacji w polskim systemie gospodarowania odpadami, ze szczególnym uwzględnieniem postępowania z odpadami komunalnymi.

Im bliżej końca prac, tym więcej zmian

Pracom na projektem – zarówno na szczeblu rządowym, jak i w toku prac parlamentarnych – towarzyszyły liczne kontrowersje. Z upływem czasu również zakres projektu ulegał istotnym zmianom. W kolejnych wersjach projekt niejako „przekształcił się”, z projektu nowelizującego przede wszystkim przepisy dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach, w projekt odnoszący się głównie do zagadnień regulowanych przepisami ustawy o odpadach. To dopiero na finiszu prac rządowych w projekcie znalazły się propozycje rozwiązań w postaci:

  • zniesienia regionalizacji w gospodarowaniu niektórymi rodzajami odpadów,
  • przekształcenia regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) w instalacje komunalne (IK),
  • zastąpienia uchwał wykonawczych do wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO) przez listy prowadzone przez marszałków województw w Biuletynie Informacji Publicznej,
  • modyfikacji wprowadzonych w ubiegłym roku przepisów związanych z prowadzeniem wizyjnego systemu miejsc kontroli miejsc magazynowania i składowania odpadów oraz wpływem uprzedniej karalności na możliwość uzyskania decyzji administracyjnych z zakresu gospodarowania odpadami.

Należy przypomnieć, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej podjęcie prac nad ustawą wynikało przede wszystkim z rekomendacji zawartych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami 2022 (KPGO). Ten, przyjęty przez Radę Ministrów w 2016 r., dokument przewiduje w ramach ogólnych kierunków działań w gospodarce odpadami komunalnymi m.in. „zniesienie rozwiązań prawnych odnoszących się do możliwości (…) łączenia przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów” oraz „prowadzenie przez gminy gospodarki odpadami komunalnymi w ramach systemu regionów gospodarki odpadami komunalnymi i w oparciu o RIPOK”. Co więcej, KPGO zakładał także przyjęcie przez Ministra Środowiska jeszcze w 2016 r. rozporządzenia w sprawie określenia, kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony. Rzeczywiście, w początkowych wersjach projekt wykazywał daleko idącą spójność z ww. założeniami. W kolejnych wersjach projektodawca sukcesywnie odstępował od nich, wskutek czego – pomimo formalnych deklaracji – przekazany Sejmowi projekt odnosił się głównie do kwestii nieprzewidzianych w KPGO.

Dalsze zmiany w toku prac sejmowych

Brzmienie uchwalonej przez Sejm 4 lipca br. ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zasadniczo nie różni się od kształtu projektu, który został skierowany do Sejmu miesiąc wcześniej. Niemniej jednak w toku prac sejmowych Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej wprowadzono kolejne zmiany. Niejako „na ostatniej prostej” prac sejmowych zdecydowano o:

  • uwzględnieniu postulatów Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców poprzez wprowadzenie dobrowolności uczestnictwa właścicieli nieruchomości niezamieszkanych w gminnych systemach gospodarowania odpadami,
  • odstąpieniu od sztywnego określenia w ustawie, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi dwukrotność stawki, jeżeli odpady nie są zbierane w sposób selektywny, na rzecz ustalania wysokości stawek przez rady gmin – w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość maksymalnej stawki bazowej,
  • wprowadzeniu wprost do ustawy możliwości uznania określonych odpadów za odpady niepalne także w sytuacji, gdy należą one do kategorii odpadów inne niż wymienione w proponowanym załączniku do ustawy o odpadach zawierającym niewyczerpujący wykaz kategorii odpadów niepalnych,
  • doprecyzowaniu, że możliwość przekazywania odpadów do instalacji komunalnych oraz przetwarzania odpadów przez te instalacje będzie uzależniona nie od obecności instalacji w WPGO, lecz na liście prowadzonej przez marszałka województwa.

Powyższe dotyczyło zagadnień poruszanych wcześniej w ramach prac nad projektem, lecz nie wyczerpywało zmian dokonanych przez komisje sejmowe. W sprawozdaniu komisji poprzedzającym uchwalenie ustawy przez Sejm wprowadzono rozwiązania związane z elementami polskiego systemu gospodarki odpadami dotychczas niebędącymi przedmiotem zainteresowania w ramach tego projektu.

Początkowy brak regulacji dotyczących instalacji termicznego przekształcania odpadów

Kolejnym wersjom projektu nowelizacji towarzyszyły opinie, zgodnie z którymi projekt nie adresował kluczowych bolączek polskiego systemu gospodarki odpadami. Nie ulega wątpliwości, że jedną z nich jest nasilenie się zjawisk porzucania odpadów w miejscach nieprzeznaczonych do gospodarowania nimi oraz pożarów magazynowanych odpadów. Jako przyczyny takiego stanu rzeczy wskazuje się m.in.:

  • zakaz składowania odpadów o cieple spalania powyżej 6 MJ/kg,
  • powstającą na bieżąco i narastającą nadwyżkę frakcji kalorycznej odpadów,
  • niewystarczające moce przerobowe instalacji do termicznego przekształcania odpadów,
  • rosnące wymagania jakościowe cementowni w stosunku do odpadów przyjmowanych do termicznego przekształcenia.

Dotychczas jedynym fragmentem projektu korespondującym z ww. okolicznościami była propozycja dodania art. 3 ust. 4 do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosownie do którego „Rada gminy albo właściwy organ związku międzygminnego może postanowić o zapewnieniu budowy, rozbudowy, modernizacji, utrzymaniu i eksploatacji własnej lub wspólnej z inną gminą lub gminami instalacji do przetwarzania odpadów powstałych z przetworzenia odpadów komunalnych zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami i zasadą bliskości, jeżeli na lokalnym rynku brak jest takich instalacji lub istniejące instalacje mają niewystarczające moce przerobowe”. Biorąc pod uwagę procedowane równolegle zniesienie regionalizacji w gospodarowaniu odpadami komunalnymi (przesłanka „lokalnego rynku”), zastosowanie tego przepisu w praktyce będzie mogło wiązać się z problemami interpretacyjnymi.

Brak dalszych rozwiązań w komentowanym zakresie był o tyle dziwny, że także w – przywoływanym przez projektodawcę jako „źródło inspiracji” – KPGO wprost wskazano na konieczność wdrożenia mechanizmów zmierzających do „należytego zbilansowania funkcjonowania systemu gospodarki odpadami” i „należytego monitorowania i kontroli postępowania z frakcją odpadów komunalnych wysortowywaną ze zmieszanych odpadów komunalnych”.

Regulacje o kolosalnym znaczeniu dla projektowanych i realizowanych spalarni odpadów na finiszu

Na finiszu prac poprzedzających uchwalenie ustawy zaproponowano dodanie do ustawy o odpadach oraz wprowadzanie regulacji o charakterze przejściowym, które mogą mieć kolosalne znaczenie dla istniejących, a przede wszystkim projektowanych lub realizowanych inwestycji polegających na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych. Odrębną kwestią jest to, czy takie rozwiązania rzeczywiście przyczynią się do przeciwdziałania, nomen omen, palącym bolączkom polskiego systemu gospodarki odpadami.

Po pierwsze, w ustawie o odpadach ma znaleźć się przepis wskazujący, że udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych (w tym odpadów zmieszanych) oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych (m.in. RDF i pre-RDF) na terenie kraju w stosunku do masy wytworzonych odpadów komunalnych na terenie kraju nie może przekraczać 30%. Jest to przeniesienie do przepisów prawa powszechnie obowiązującego rozwiązania przewidzianego w KPGO.

Po drugie, na podstawie nowelizacji miałoby dojść do ustanowienia, prowadzonej przez Ministra Środowiska w drodze rozporządzenia, listy instalacji przeznaczonych do termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, w ramach której byłaby określona dla każdej instalacji moc przerobowa oraz maksymalne terminy realizacji modernizacji, rozbudowy lub budowy. Obecność inwestycji w takim rozporządzeniu – planie stanowiłoby o jej „być albo nie być”, ponieważ w ustawie przewidziano obligatoryjną przesłankę odmowy wydania decyzji środowiskowej, pozwolenia na budowę i pozwoleń lub zezwoleń odpadowych dla instalacji nieuwzględnionej na liście prowadzonej przez Ministra Środowiska. Struktura tego rozwiązania jest niewątpliwie wzorowana na (jeszcze) obowiązującym art. 38a ustawy o odpadach wykluczającym możliwość wydania ww. decyzji administracyjnych w przypadku instalacji przeznaczonych do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nieobecnych we właściwym WPGO. Szczególne zainteresowanie powinna wzbudzić forma, w jakiej będzie prowadzona lista przez Ministra Środowiska, tzn. rozporządzenie stanowiące źródło prawa powszechnie obowiązującego, które nie podlega kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne.

W przypadku instalacji planowanych lub rozbudowywanych, podmiot wskazany do prowadzenia instalacji w ww. rozporządzeniu miałby przekazywać Ministrowi Środowiska roczne informacje o stanie zaawansowania realizacji poszczególnych etapów inwestycji wraz z oświadczeniem składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej (projektowane art. 35c ust. 1-3). Jeżeli doszłoby do co najmniej dwuletnich opóźnień w realizacji inwestycji (w stosunku do terminu określonego w rozporządzeniu) lub niezłożenia informacji rocznej w terminie (do 31 stycznia za poprzedni rok) instalacja mogłaby być wykreślona z listy. W tym zakresie ustawa pozostawia Ministrowi Środowiska luz decyzyjny. Powyższe uzupełniono enigmatycznym sformułowaniem „w miejsce wykreślanych instalacji z listy (…) mogą zostać uwzględnione inne instalacje”.

Waga przepisów przejściowych

Wydaje się, że najciekawiej prezentują się proponowane regulacje przejściowe w komentowanym zakresie.

Po pierwsze, podmiot wskazany do prowadzenia instalacji termicznego przekształcania ww. rodzajów odpadów określonej w WPGO jako instalacja planowana lub planowana do rozbudowy ma obowiązek przekazać marszałkowi województwa informację o stanie zaawansowania realizacji poszczególnych etapów inwestycji w terminie do 31 stycznia 2020 r. Na tej podstawie marszałkowie województw mają opracować wykaz instalacji istniejących, planowanych lub rozbudowywanych i przekazać go Ministrowi Środowiska w terminie do 29 lutego 2020 r. Wykazy przekazane przez marszałków województw mają być „uwzględnione” przez Ministra Środowiska w liście – rozporządzeniu, które powinno pojawić się najpóźniej do 31 lipca 2020 r.

Po drugie, do nowelizacji „na ostatniej prostej” wprowadzono mechanizm umożliwiający weryfikację wojewódzkim planów gospodarki odpadami pod kątem inwestycji polegających na budowie lub rozbudowie instalacji do termicznego przekształcania ww. rodzajów odpadów, od których realizacji odstąpiono lub których realizacja nie przebiegała zgodnie z założonym harmonogramem. W tym kontekście przewidziano w ustawie dwa przypadki, których wystąpienie spowoduje z mocy ustawy utratę mocy obowiązującej postanowień WPGO dotyczących ww. inwestycji:

  • wpisanych do planów na podstawie przepisów przejściowych ze stycznia 2015 r. (tych, które były obecne w planach przyjmowanych w 2012 r., a ich budowa rozpoczęła się najpóźniej na początku lutego 2015 r.) i dla których do dnia wejścia w życie nowelizacji nie złożono zawiadomienia do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy,
  • wpisanych do planów z terminem realizacji do końca 2018 r., dla których do 1 stycznia 2020 r. nie złożono zawiadomienia do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy – zarówno tych, które były w planach przyjmowanych w 2012 r., jak i tych, które pojawiły się dopiero w planach aktualizowanych w latach 2016-2018.

Nowelizacja przepisów odpadowychczy to już ostatnie słowo ustawodawcy?

Jak pisał Sun-Tzu w „Sztuce wojennej”, kto często działa z zaskoczenia, często wygrywa. Niestety, w ostatnim czasie można zauważyć, że ta maksyma właściwa dla planowania wojennego zaczyna odgrywać istotną rolę w procedurze stanowienia prawa, w tym przepisów dotyczących szeroko rozumianej ochrony środowiska. Prace związane z nowelizacją przepisów odpadowych nie stanowią w tym względzie wyjątku, czego potwierdzeniem są w szczególności opisane powyżej modyfikacje wprowadzone dosłownie ostatniego dnia prac sejmowych. Mając na względzie dynamikę prac związanych z komentowaną nowelizacją, nie można wykluczyć, że rozwiązania przyjęte 4 lipca przez Sejm nie są ostatnim słowem ustawodawcy.

partner portalu

partner portalu

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama

 

partner medialny

partner medialny