Z punktu widzenia art. 34 ust. 3 Ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie budzi wątpliwości fakt, że plany gospodarki odpadami opracowywane są na poziomie zarówno kraju, jak i całych województw. Wojewódzki plan gospodarki odpadami (WPGO), poza wymogiem uwzględnienia szeregu elementów wyliczonych w art. 35 ust. 1-3 wspomnianej ustawy, musi zawierać podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi (RGOK), wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w ich skład.
Zgodnie z treścią definicji legalnej, RGOK-iem jest obszar sąsiadujących ze sobą gmin, liczących łącznie co najmniej 150 tys. mieszkańców, i obsługiwany przez instalacje, o których mowa w ust. 6 (tj. przez regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych – RIPOK-i). Regionem gospodarki odpadami komunalnymi może być również obszar gminy liczącej powyżej 500 tys. mieszkańców (art. 35 ust. 5 ustawy o odpadach).
Znaczenie regionalizacji
W kontekście wprowadzonej w drodze „rewolucji śmieciowej” w 2012 r. regionalizacji w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi podkreślano w szczególności, że ma ona kluczowe znaczenie dla organizacji gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi i dotyczy przede wszystkim miejsca zbierania odpadów, ich przetwarzania oraz przewożenia1. Zgodnie z założeniami przyjętymi przez polskiego ustawodawcę, leżącymi u podstaw transpozycji „odpadowych” dyrektyw unijnych, to właśnie wprowadzona regionalizacja pozwolić miała realizować obowiązującą zasadę bliskości, wymagającą unieszkodliwiania odpadów komunalnych najbliżej miejsc ich powstawania, a także umożliwić zbilansowanie „dostępnych” ilości odpadów w stosunku do istniejących i planowanych mocy przerobowych instalacji służących do zagospodarowania odpadów komunalnych2. W świetle stanowiska prezentowanego przez Ministerstwo Środowiska, zasadniczym celem podziału województw na RGOK-i ma być zapewnienie odpowiedniego strumienia odpadów komunalnych dla tworzonych instalacji. Zgodnie ze wskazanymi w prawie krajowym kryteriami, intencją tworzenia regionów (a w konsekwencji RIPOK-ów) ma być także umożliwienie uzyskania wysokiej efektywności ekonomicznej i ekologicznej konkretnych przedsięwzięć, gdyż skuteczność poszczególnych instalacji i urządzeń jest tym większa, im więcej odpadów jest w nich przerabianych3.
Kształtowanie regionów
W aspekcie konstruowania przez samorządy województwa kształtu regionów gospodarki odpadami komunalnymi słusznie się wskazuje, że nie ma możliwości, aby gmina podzielona na części należała do dwóch różnych regionów4. Wynika to z brzmienia art. 35 ust. 4 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym nakazuje się wskazywanie gmin wchodzących w skład regionu.
Przy projektowaniu kształtu regionów, a także układaniu sieci instalacji służących do zagospodarowania odpadów na terenie województwa należy uwzględnić, mający fundamentalne znaczenie dla prowadzących RIPOK-i oraz podmiotów odbierających odpady od właścicieli nieruchomości – art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach, w świetle którego przemieszczanie określonych rodzajów odpadów może się odbywać, co do zasady, wyłącznie w ramach danego regionu. Zgodnie z tym przepisem, zakazuje się przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania, odpadów zielonych, poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na terenie którego zostały wytworzone.
Powyższa regulacja może mieć fundamentalne znaczenie przy kształtowaniu regionów w danym województwie, choćby z punktu widzenia uwzględnienia na terenie jednego regionu gmin realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami, w drodze utworzonego związku międzygminnego czy zawartego porozumienia międzygminnego oraz wskazania RIPOK-ów w takich gminach.
„Międzywojewódzki” RGOK
O ile jeszcze w 2012r. przy kształtowaniu RGOK-ów nie budziła wątpliwości konieczność włączenia „całych” gmin do danego regionu czy też fakt, że – poza wyjątkiem dotyczącym zamieszkiwania gminy przez więcej niż 500 tys. mieszkańców – RGOK składa się raczej z wielu gmin, to szereg zastrzeżeń rodziła możliwość wskazywania w planie wojewódzkim regionów o charakterze międzywojewódzkim. Brak jednoznacznej regulacji w tym zakresie powodował, że w istocie szukano adekwatnych rozwiązań, szczególnie tam, gdzie zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w momencie wdrażania nowych rozwiązań, realizowane były (i nadal są) przez gminy w drodze zawartego porozumienia międzygminnego lub poprzez utworzony w tym celu związek międzygminny. Możliwości dopuszczenia ustalenia międzywojewódzkiej struktury regionów upatrywano także w konieczności likwidacji tzw. wysp, czyli gmin, które znajdują się poza zwartym obszarem poszczególnych regionów, do których należą; szczególnie w sytuacji, kiedy gminy te powiązane są organizacyjnie i finansowo z dotychczasowymi (tj. sprzed roku 2012) strukturami regionalnymi.
Mimo braku wyraźnej regulacji w przedmiotowym zakresie wskazywano, że rozwiązanie takie wydaje się dopuszczalne, a utworzenie RGOK-u obejmującego gminy wchodzące w skład różnych województw może być nawet celowe, szczególnie wówczas, gdy gminy te mają wcześniejsze doświadczenia we wspólnej realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi w drodze np. związku międzygminnego1.
Odzewem na pojawiąjące się wątpliwości było w końcu wprowadzenie przez ustawodawcę jednoznacznej regulacji (Ustawa z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw – DzU z 2015 r. poz. 122), dopuszczającej możliwość tworzenia przez samorządy województw regionów obejmujących sąsiadujące ze sobą gminy z różnych województw, pod warunkiem jednak, że rozwiązanie takie zostało przewidziane w wojewódzkich planach gospodarki odpadami tych województw (art. 35 ust. 6).
Z uzasadnienia projektu do ustawy zmieniającej wynika, iż wprowadzenie omawianych rozwiązań ma być szczególnie istotne, z punktu widzenia związków międzygminnych tworzonych przez gminy z różnych województw, wykonujących zadania z dziedziny gospodarowania odpadami i posiadających odpowiednią infrastrukturę (druk nr 2769).
Niezbędny WPGO i uchwała wykonawcza
Warunkiem utworzenia międzywojewódzkiego RGOK-u jest, jak wspomniano, ujęcie takiego rozwiązania w WPGO województwa, z którego określona gmina „wychodzi”, oraz w WPGO województwa, które w stosunku do tej gminy zamierza realizować zadania związane z gospodarką odpadami komunalnymi. Pomijając w tym miejscu analizę konieczności zastosowania odpowiedniej formy prawnej przekazania zadania między samorządami województwa w przedmiotowym zakresie, w tym także w kontekście obopólnej akceptacji przyjmowanych rozwiązań, jako zagadnienia wymagającego w istocie odrębnego omówienia, należy wskazać, iż z postanowień ustawy o odpadach wynika, że wraz z podjęciem uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie wykonania tego planu (art. 38 ust. 1). Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że WPGO nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, a zatem samo uwzględnienie regionu międzywojewódzkiego w WPGO dwóch województw nie będzie jeszcze wywoływało skutków prawnych „na zewnątrz”, tj. w stosunku do zainteresowanych gmin czy też podmiotów prowadzących RIPOK-i lub odbierających odpady od właścicieli nieruchomości w danym regionie. Dopiero podjęcie przez sejmik województwa aktu prawa miejscowego w postaci uchwały w sprawie wykonania WPGO i jej wejście w życie, następujące po stosownej publikacji, spowoduje skuteczne przypisanie gminy z jednego województwa do regionu położonego na terenie innego województwa.
Gmina poza systemem?
W kontekście czynionych rozważań, ujmując analizowaną problematykę czysto teoretycznie, wejście w życie rozwiązań w postaci utworzenia międzywojewódzkich RGOK-ów, w rozumieniu art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, nie powinno być problemem, o ile działania sejmików zainteresowanych województw będą zsynchronizowane, tj. uchwała w sprawie WPGO oraz uchwała wykonawcza na terenie każdego z tych województw wchodzić będą w życie w tym samym czasie.
Obserwując aktualnie podejmowane przez sejmiki województw działania związane z uchwalaniem nowych WPGO oraz uchwał wykonawczych, w tym zawierające rozwiązania w postaci tworzenia międzywojewódzkich RGOK-ów, przywołany powyżej model można potraktować jako pobożne życzenie. Analizując przedmiotową kwestię w skali wprowadzanych rozwiązań, nie są odosobnione przypadki, kiedy to gmina, administracyjnie przypisana do konkretnego województwa, w oparciu o art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, zostaje z tego województwa wykreślona i przypisana do RGOK-u innego województwa, a uchwała w sprawie WPGO oraz uchwała wykonawcza zostaje uchwalona i wchodzi w życie wyłącznie na terenie województwa, w którym gmina sytemem już nie jest objęta. Oznacza to, że taka gmina, nie będąc już ani w RGOK-u „poprzedniego” województwa, ani nie będąc jeszcze skutecznie przypisaną do RGOK-u z drugiego województwa, wobec niepodjęcia uchwał przez sejmik województwa, znajduje się poza systemem gospodarki odpadami komunalnymi. Sytuację taką należy uznać za całkowicie niedopuszczalną – w świetle obowiązujących rozwiązań, w tym nakazujących samorządom województw takie ukształtowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, aby przyjęte rozwiązania były spójne i wzajemnie się uzupełniały w skali całego kraju.
Dopuszczenie do sytuacji, w której określona gmina nie zostaje skutecznie ujęta w żadnym regionie gospodarki odpadami komunalnymi rodzi uzasadnione wątpliwości po stronie zarówno gminy, której bezpośrednio dotyczy, a na której spoczywa obowiązek zagospodarowania odpadów powstających na jej obszarze, jak i – co zbytnio nie powinno dziwić – podmiotów odbierających odpady od właścicieli nieruchomości z takiej gminy oraz prowadzących RIPOK, choćby z punktu widzenia ustawowego zakazu przemieszczania i przetwarzania odpadów komunalnych między RGOK-ami oraz dostarczania odpadów komunalnych wyłącznie do RIPOK-u.
Powstawanie takich sytuacji wymagałoby, jak się wydaje, odpowiednich reakcji po stronie władz samorządowych, zwłaszcza, iż to na sejmikach województw spoczywa obowiązek uchwalenia WPGO i uchwały w sprawie wykonania WPGO na terenie danego województwa. Być może stosownym rozwiązaniem byłoby, przy podejmowaniu uchwał, wprowadzanie przez samorząd danego województwa, jednolitych z wprowadzonymi w innym województwie, stosownych regulacji przejściowych w odniesieniu do gmin wchodzących do regionów o charakterze międzywojewódzkim tak, by zapewnić tym gminom możliwość zapewnienia sprawnego funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi.
Źródła:
- Jaśkiewicz P., Olejniczak A.: Gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie. Warszawa 2013.
- Gwiazdowicz M.: Reforma gospodarki odpadami komunalnymi. Infos 12/2013.
- Odpowiedź Ministerstwa Środowiska na interpelację poselską nr 31600 w sprawie zasad tworzenia regionów gospodarki odpadami komunalnymi. Warszawa 07.04.2015 r. (http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=351D0C10).
- Górski M.: Regiony gospodarki odpadami komunalnymi „Przegląd Komunalny” 11/2011.
fot. na otwarcie sozosfera.pl
