W parlamencie trwają prace nad zmianami w ustawie o odpadach, których zasadniczym celem jest ograniczenie nieprawidłowości trapiących sektor odpadowy, a skutkujących m.in. spektakularną serią pożarów magazynowanych odpadów (projekt ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 2661). Jednym ze sposobów walki z tymi problemami jest propozycja wprowadzenia powszechnych, obowiązkowych zabezpieczeń roszczeń.
Jak przekonują autorzy projektowanych zmian w uzasadnieniu projektu, „Wprowadzenie na etapie uzyskiwania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie odpadów obowiązku ustanawiania zabezpieczenia roszczeń jest rozwiązaniem, które ma na celu znaczące zmniejszenie liczby występowania problemów w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami”.
Obowiązek ustanowienia zabezpieczenia roszczeń
Projektowane zmiany ustawy o odpadach, przegłosowane przez Sejm na 66 posiedzeniu 5 lipca 2018 r., przewidują w nowym art. 48a obligatoryjne ustanawianie zabezpieczenia roszczeń przez posiadaczy odpadów zobowiązanych do uzyskania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (przy czym wymóg ten nie obejmie podmiotów zarządzających składowiskiem odpadów). We wniosku o wydanie powyższych decyzji trzeba będzie określić proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń (zob. projektowane brzmienie art. 42 ust. 1 ppkt 9a oraz ust. 2 ppkt 13b). Parametry te będzie zatwierdzał, w drodze postanowienia, na które przysługiwać będzie zażalenie, organ udzielający zezwolenia.
W przywołanym przepisie szczegółowo określono, jaki jest cel ustanowienia takiego zabezpieczenia roszczeń. Ma ono, co do zasady, służyć pokryciu kosztów wykonania zastępczego, które mogłyby powstać w związku z nieprawidłowościami w gospodarowaniu odpadami, w szczególności wynikających z:
- decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz obowiązku usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności w przypadku cofnięcia zezwolenia; obejmuje to także likwidację negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu Ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie działalności polegającej na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów;
- usunięcia odpadów i ich zagospodarowania łącznie z odpadami stanowiącymi pozostałości z akcji gaśniczej.
Co ważne, przedmiotowy obowiązek nie dotyczyłby odpadów obojętnych, a jedynie tych frakcji zanieczyszczeń, którymi nieprawidłowe gospodarowanie mogłoby spowodować ryzyko dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska (por. art. 48a ust. 2 ustawy).
Obliczanie wysokości zabezpieczenia
Ustalenie wskazanych wyżej kosztów, stanowiących podstawę do obliczenia wysokości konkretnego zabezpieczenia, nie będzie nazbyt pracochłonne ani wymagające szczegółowego wgłębiania się w uwarunkowania danego przypadku. Z obowiązku tego wyręczył organy Minister Środowiska, który sam oszacował powyższe koszty, proponując w projekcie rozporządzenia w sprawie sposobu obliczania wysokości zabezpieczenia roszczeń ujednoliconą stawkę, odniesioną do tony magazynowanych odpadów.
Wynosi ona, odpowiednio, 600 zł za tonę magazynowanych odpadów niebezpiecznych, 300 zł – dla odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz 100 zł – dla odpadów obojętnych dopuszczonych do deponowania na składowiskach. Zgodnie z uzasadnieniem projektu rozporządzenia, wysokość stawki została przyjęta poprzez odwołanie do opłaty za składowanie odpadów (podwojonej dla odpadów niebezpiecznych, równej z nią dla odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz trzykrotnie niższej – dla pozostałych).
Wysokość zabezpieczenia roszczeń w konkretnej, indywidualnej sprawie będzie się zatem obliczało z uwzględnieniem ww. stawki jednostkowej oraz „maksymalnej łącznej masy wszystkich odpadów, która jednocześnie może być magazynowana”, posługując się zamieszczonym w projekcie rozporządzenia wzorem:
Z = M x S,
gdzie
Z – zabezpieczenie roszczeń, M – maksymalna łączna masa wszystkich odpadów, która jednocześnie może być magazynowana, wyrażona w Mg, a S – stawka za 1 Mg magazynowanych odpadów.
Maksymalna łączna masa odpadów
Przywołany powyżej projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sposobu obliczania wysokości zabezpieczenia roszczeń posługuje się pojęciem „maksymalnej łącznej masy wszystkich odpadów, która jednocześnie może być magazynowana”. Jak już wskazano, będzie ono kluczowe dla ustalenia wysokości zabezpieczenia roszczeń w odniesieniu do konkretnego posiadacza odpadów. Nie jest ono żadną miarą tożsame z maksymalną masą odpadów dopuszczonych do magazynowania „w okresie roku”, która będzie określana w zezwoleniach na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, względnie w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów uwzględniającym także powyższe procesy (proponowany art. 25 ust. 4a ustawy o odpadach oraz zmieniany art. 43 ust. 1 pkt 4) lit. b) ustawy).
Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 25 ust. 4a, ta pierwsza stanowić może co najwyżej połowę tej drugiej: „maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, która w tym samym czasie może być magazynowana, nie może przekroczyć połowy maksymalnej łącznej masy odpadów wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku”. Zwrócić można przy tym uwagę na nieścisłość terminologiczną pomiędzy projektem ustawy (odpady magazynowane „w tym samym czasie”) a przywołanym projektem rozporządzenia (odpady magazynowane „jednocześnie”); choć prima facie oba te pojęcia oznaczają to samo, to jednak dla usunięcia wszelkich wątpliwości w tej materii korzystne byłoby ich ujednolicenie.
Co ciekawe, projektowane przepisy odwołują się do jeszcze innej „masy odpadów” – tym razem „największej”. Chodzi mianowicie o „największą masę odpadów, która mogłaby być magazynowana w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów”. Pojęcie to nie musi być tożsame ze wskazanymi powyżej obu maksymalnymi masami wszystkich odpadów, odbiega bowiem od nich terminologicznie (największa masa odpadów – maksymalna masa odpadów), za to nawiązuje do wymiarów obiektu lub innego miejsca magazynowania odpadów, nieobecnych w pozostałych pojęciach. Wyrazić można obawę, czy na tym tle nie zrodzą się w przyszłości spory interpretacyjne, ponieważ przepis, w którym pojawia się komentowane sformułowanie, stanowi ustawową wytyczną do obliczania wysokości zabezpieczenia roszczeń (por. art. 48 ust. 3 projektu ustawy), wobec którego przywołane powyżej rozporządzenie ma charakter podrzędny, wykonawczy.
Forma zabezpieczenia
Zgodnie z projektem ustawy, zabezpieczenie roszczeń może przybrać formę depozytu, gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo polisy ubezpieczeniowej. Zabezpieczenie takie musi zawierać jednoznaczne zobowiązanie, z którego będzie wynikało, że „w dowolnym czasie, do wydania ostatecznej decyzji o zwrocie gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej, w razie wystąpienia negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie powstałych w wyniku niewywiązania się przez podmiot z obowiązków określonych w ustawie o odpadach, w tym obowiązków wynikających z posiadanego zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, lub konieczności usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania, bank lub zakład ubezpieczeniowy uregulują zobowiązania na rzecz organu prowadzącego egzekucję tych obowiązków” (art. 48a ust. 4 i 5 projektu ustawy).
Zabezpieczenie roszczeń w formie depozytu należy wpłacić na odrębny rachunek bankowy, wskazany przez organ udzielający zezwolenia, a jeśli jest ono w formie gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej – powinno być bezpośrednio składane do tego organu – z tym zastrzeżeniem, że dla decyzji wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wnosi się je do wojewody właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności. Na dopełnienie tego obowiązku ustawodawca przewidział dwa tygodnie od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia organu, w którym nastąpiło zatwierdzenie formy i wysokości zabezpieczenia.
Okres objęty zabezpieczeniem roszczeń
Posiadacz odpadów zobowiązany jest do utrzymywania ustanowionego zabezpieczenia roszczeń przez cały okres obowiązywania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, a także po tym okresie – aż do momentu wydania przez organ decyzji administracyjnej o zwrocie zabezpieczenia roszczeń. Pamiętać należy przy tym, że jest ona, co do zasady, wydawana na wniosek zainteresowanego, organ nie będzie działał w tej materii z urzędu.
W przypadku stwierdzenia, że posiadacz odpadów nie utrzymuje ustanowionego zabezpieczenia roszczeń, właściwy organ cofnie już udzielone zezwolenie, a jeżeli nastąpi to po zakończeniu obowiązywania zezwolenia – niezwłocznie podejmie egzekucję wykonania obowiązku usunięcia odpadów i skutków działalności posiadacza odpadów.
Niedopełnienie obowiązku utrzymania zabezpieczenia roszczeń zostało objęte sankcją administracyjnej kary pieniężnej, wynoszącej co najmniej 1000 zł, ograniczonej jednak do 1 mln zł.
Przepisy przejściowe
Na dostosowanie zezwoleń wydanych przed wejściem w życie komentowanych zmian posiadacz odpadów będzie miał 12 miesięcy. W tym czasie winien on złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, określając proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń. Jeżeli w powyższym terminie odnośny wniosek nie zostanie złożony, zezwolenie na gospodarowanie odpadami wygaśnie (w całości bądź – w przypadku pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, w części dotyczącej gospodarowania odpadami).
