Nowelizacją Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która weszła w życie 6 września 2019 r., wprowadzono przepis (art. 35b), stanowiący, że udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych na terenie kraju w stosunku do masy wytworzonych odpadów komunalnych na terenie Polski nie mógł przekraczać 30%. Wspomniany przepis został jednak uchylony w ramach jednej z kolejnych nowelizacji przepisów odpadowych, a w konsekwencji rodzą się wątpliwości czy limit 30% nadal obowiązuje.
Skąd wziął się limit 30% w zakresie termicznego przetwarzania odpadów?
Przepis ten wprowadzał ustawowe ograniczenie możliwości termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania tego typu odpadów wyłącznie do instalacji ujętych na liście określonej w rozporządzeniu Ministra właściwego ds. środowiska (art. 35b ust. 2 i 4). Jeżeli natomiast instalacja taka nie została wpisana na wskazaną listę, odmawiano wydania dla tego obiektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie w nim odpadów (art. 35b ust. 3). Jeszcze nim wartość 30% została uregulowana na gruncie przepisów ustawy o odpadach, została ona wprowadzona na poziomie Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022 (KPGO) w 2016 r. Przyjęcie kierunku działania dotyczącego ograniczenia metody termicznego przekształcania odpadów komunalnych do maksymalnie 30% miało stanowić odpowiedź na cele wyznaczone na szczeblu unijnym w propozycji pakietu Komisji Europejskiej dotyczącego m.in. uzyskania poziomów w recyklingu odpadów komunalnych – odpowiednio 60 i 65% w latach 2025 i 2030 r. Jak wskazano w Ocenie Skutków Regulacji KPGO 2022, takie cele wymusiły podjęcie realizacji działań znajdujących się najwyżej w hierarchii sposobów postępowania z odpadami (tj. zapobieganie i selektywne zbieranie „u źródła”), przy jednoczesnym wykorzystywaniu metody termicznego przekształcania odpadów komunalnych wyłącznie jako uzupełnienia systemu.
Wskutek przyjęcia ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 17 grudnia 2020 r., nowelizującej ustawę o odpadach, 31 grudnia 2020 r. art. 35b został uchylony. W konsekwencji zmian legislacyjnych uzasadnione zdają się być wątpliwości co do faktycznego dalszego obowiązywania limitu 30%.
Okoliczności uchylenia art. 35b ustawy o odpadach
Uchylenie art. 35b zostało poprzedzone obszernymi wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej. Podnoszono, że: „[z] uwagi na duży nacisk na selektywne zbieranie odpadów komunalnych u źródła, ambitne cele dotyczące uzyskiwania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oraz zmniejszanie się strumienia zmieszanych odpadów komunalnych proponuje się odejście od obecnych restrykcyjnych rozwiązań związanych z przekroczeniem limitu 30% termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych” (s. 2 uzasadnienia projektu ustawy, druk nr 723). Jak dalej wskazywali autorzy projektu na s. 3 uzasadnienia: „wprawdzie Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2022 zakłada 30%-owy poziom odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych przekazywanych do termicznego przetwarzania, to niemniej jednak uchylenie art. 35b i art. 35c nie powinno negatywnie wpłynąć na osiągnięcie tego celu, ze względu na monitorowanie masy odpadów komunalnych i odpadów z przetwarzania odpadów komunalnych”. W ocenie autorów projektu dalsze ewentualne działania, związane z kierowaniem strumienia odpadów komunalnych do termicznego przekształcania odpadów, będą uzależnione m.in. od wzrostu osiągania przez gminy poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Jednocześnie uzasadnienie projektu zapowiadało podjęcie w 2021 r. prac opracowujących aktualizację KPGO, w której to m.in. zostaną zweryfikowane cele dotyczące termicznego przekształcania odpadów.
Zniesiony limit 30% – wsparcie samorządów i mechanizmy rynkowe
W ocenie Biura Analiz Sejmowych (BAS), uchylenie art. 35b wprowadza liberalizację w uregulowaniach dotyczących spalania i będzie miało istotny wpływ na ukształtowanie rynku zagospodarowania odpadów komunalnych, a co za tym idzie – na przyszłe możliwości wypełnienia zobowiązań dotyczących recyklingu. Rezygnacja z limitu 30% stanowiła zarazem odpowiedź na postulat poszerzenia dostępu do instalacji termicznego przetwarzania, zgłaszany od kilku lat przez samorządy, uwzględniając w tym nie tylko spalarnie, ale również cementownie. Jak wskazuje BAS, „[w]iększa dostępność instalacji przetwarzania ma przyczynić się do większej konkurencji i obniżki cen za zagospodarowanie odpadów przejmowanych od mieszkańców oraz umożliwić zagospodarowanie zgromadzonych nadwyżek palnej frakcji odpadów komunalnych, której ze względu na wysoką kaloryczność nie można już składować na składowiskach odpadów” (s. 8 Ocena skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, BAS Kancelarii Sejmu). Ponadto na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej 3 listopada 2020 r. Jacek Ozdoba, wiceminister klimatu i środowiska przyznał, że limit 30% był dotychczas w Polsce przekraczany i – w jego ocenie – najlepszym rozwiązaniem, jeżeli chodzi o kontrolę ilości instalacji do termicznego przetwarzania odpadów, są „mechanizmy rynkowe, w których samorządy lub przedsiębiorcy będą decydowali, czy chcą taką instalację, czy nie”. Jak wskazał również w odpowiedzi z 4 stycznia 2021 r. (DGO-OK.050.32.2020.AAG) na interpelację poselską w sprawie działań związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych na terenie Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii (znak: K9INT 16218): „[u]sunięcie limitu 30% termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych umożliwi wsparcie samorządów w rozwiązaniu problemu z zagospodarowaniem odpadów, poprzez zwiększenie dostępu do odpowiednich instalacji”.
Limit 30% w planach gospodarki odpadami
Jednocześnie, pomimo przyjętej nowelizacji ustawy o odpadach, postanowienia wprowadzające ograniczenie w postaci limitu 30% wciąż pozostają w mocy – na podstawie regulacji KPGO 2022. Wśród przyjętych w tym dokumencie celów wskazuje się, że do 2020 r. udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z ich przetworzenia w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30%. Dalej, że moc przerobowa wszystkich instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z ich przetworzenia w danym województwie nie powinna przekroczyć 30% ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w tym województwie. Analogiczne postanowienia pojawiają się również w poszczególnych wojewódzkich planach gospodarki odpadami (WPGO). Należy jednak podkreślić, że choć większość sejmików wojewódzkich w pewien sposób, w ślad za KPGO 2022, uwzględniła limit 30%, to nie wszystkie zawarły takowe postanowienia, np. kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie. Ponadto poszczególne WPGO niejednolicie zawarły regulacje dotyczące wprowadzenia tego ograniczenia.
Podstawowym – i zarazem najbardziej liberalnym – założeniem jest odwzorowanie wprost postanowień zawartych w KPGO 2022 poprzez przyjęcie w WPGO, że do 2020 r. udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z ich przetworzenia w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30%. To zdecydowanie najczęściej pojawiający się zapis stosowany w planach gospodarki odpadami dla województw np. wielkopolskiego czy zachodniopomorskiego. Nawet wówczas, gdy dany WPGO obejmuje perspektywę czasu wykraczającą poza rok 2022, limit ma obowiązywać – zgodnie z literalnym brzmieniem treści planów – wyłącznie do 2020 r. Odmiennie kwestię limitu 30% zaadresowano w przypadku województwa mazowieckiego, w którym to przewidziano, iż będzie on obowiązywał „zarówno w roku 2020 jak i latach kolejnych”, co konsekwentnie miałoby wynikać z prognozowanego wzrostu masy wytworzonych odpadów komunalnych. Tymczasem WPGO dla województwa śląskiego, choć odnoszący się również wyłącznie do roku 2020, uwzględnia jednocześnie docelową wydajność poszczególnych instalacji, wprost wskazując, iż planowana łączna moc instalacji termicznego przekształcania odpadów nie może przekroczyć określonego pułapu. Mając na uwadze treści wojewódzkich planów gospodarki odpadami, które w większości przyjmują omawiany limit, zapis zawarty w KPGO 2022 należy interpretować jako wiążący. Wskazują na to również wypowiedzi Ministerstwa Klimatu i Środowiska.
Limit 30% – stanowisko prezentowane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska
Wątpliwości co do zgodności stanu prawnego prezentowanego w KPGO 2022 z nowelizacją ustawy o odpadach zostały bowiem zaadresowane podczas prac poprzedzających przyjęcie uchwały nr 57 Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, zatem już po uchyleniu art. 35b. Wobec uwagi wystosowanej przez Urząd Marszałkowski Województwa Podkarpackiego do projektu uchwały, odnoszącej się do uchylenia art. 35b ustawy o odpadach, Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) wskazało, że „[t]reść jest zgodna z celami określonymi w obowiązującym KPGO dotyczącymi limitu 30% spalania odpadów komunalnych oraz pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych”. Szczególnie interesująca względem przesądzenia o obowiązywaniu limitu 30% (zarówno obecnie, jak i w przyszłości) jest odpowiedź MKiŚ-u w zakresie ww. prac, tym razem na uwagę jednego z interesariuszy, również nawiązującego do uchylenia art. 35b. Ustosunkowując się, MKiŚ przyznał, że „[w]ymaganie limitu 30% jest jeszcze w obowiązującym KPGO”. Z przytoczonego stanowiska można zatem wnioskować, że o ile w ocenie resortu aktualnie limit 30% obowiązuje, o tyle stan ten powinien ostatecznie ulec zmianie wraz z przyjęciem nowego KPGO.
Pośredni wpływ wojewódzkich planów gospodarki odpadami na utrzymanie limitu 30%
Tymczasem obecność postanowień w zakresie limitu 30% w poszczególnych WPGO wywiera realny wpływ na kształtowanie rynku instalacji termicznego przekształcania odpadów. Pomimo iż art. 35b formalnie został uchylony, obowiązek stosowania ww. limitu może wynikać również z innych ustawowych regulacji, w szczególności dotyczących uzyskiwania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, a także zezwoleń, odpowiednio na zbieranie bądź przetwarzanie odpadów. Artykuł 186 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska stanowi, że organ właściwy do wydania pozwolenia (na korzystanie ze środowiska – przyp. autora) odmówi jego wydania, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Ponadto, stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Zatem inne przepisy wprost uzależniają możliwość faktycznego funkcjonowania instalacji termicznego przetwarzania odpadów od postanowień poszczególnych WPGO. Wobec powyższego, konieczna jest analiza normatywnego charakteru planów wojewódzkich.
Orzecznictwo sądów administracyjnych – dwa przeciwstawne stanowiska
Zagadnienie normatywnego charakteru wojewódzkich planów gospodarki odpadami było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, jednakże nie wykształciła się ugruntowana linia orzecznicza, która przesądzałaby o konieczności stosowania danej interpretacji przepisów. Na tle orzecznictwa sądów administracyjnych można wyróżnić dwa przeciwstawne stanowiska: jedno zakłada ograniczenie charakteru normatywnego WPGO, podczas gdy drugie nadaje mu szerszy zakres. Jednocześnie niemożliwe jest odseparowanie tych rozbieżnych poglądów w perspektywie czasu – niejednokrotnie odmienne stanowiska prezentowane były w obrębie kilku dni.
Ograniczenie charakteru normatywnego planów gospodarki odpadami…
Brak charakteru normatywnego planów gospodarki odpadami, a także fakt, iż mają one wyłącznie charakter wewnętrzny, w związku z czym nie powinny wywoływać bezpośrednich skutków prawnych wobec podmiotów niezależnych od administracji, podnoszony był w orzecznictwie już kilka lat temu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 843/17). Znamienne zdaje się być w tym aspekcie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), zgodnie z którym „[c]harakter prawny i kontrowersje związane z planami gospodarki odpadami, są bez znaczenia (…) ponieważ art. 186 pkt 1 p.o.ś. w sposób jednoznaczny uzależnia możliwość wydania bądź zmiany pozwolenia zintegrowanego od zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z aktem kierownictwa wewnętrznego, jakim jest wojewódzki plan gospodarki odpadami. Znaczenie ma natomiast prawidłowa wykładnia użytego w tym przepisie pojęcia prawnego »sposób gospodarowania odpadami«. (…) »sposób gospodarowania odpadami«, to nic innego jak sposób w jaki wykonywane są czynności polegające na zbieraniu, transporcie lub przetwarzaniu odpadów, a więc metoda według której wykonywane są te czynności, a nie podmiot, które te czynności wykonuje. Rozszerzająca wykładnia tego pojęcia prezentowana przez Ministra Środowiska w sposób nieuzasadniony „usztywnia” regulacje wojewódzkich planów gospodarki odpadami, które są przecież prognozami i nie powinny uniemożliwiać prawidłowej gospodarki odpadami na terenie danego województwa w okresie objętym ich obowiązywaniem” (wyroki NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 821/18 i II OSK 2020/18). Pogląd ten został powielony przez NSA również w orzeczeniu stwierdzającym, że górna granica, ustalona w WPGO, nie może stanowić przeszkody do zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie przepustowości instalacji, w sytuacji, w której prowadzący instalację może realnie przetworzyć większą ilość odpadów, działając przy tym zgodnie z najlepszą dostępną techniką. Dalej podkreślono, że „[w]skazać należy, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami odnoszą się do szacunkowych (prognozowanych) ilości odpadów wytwarzanych przez mieszkańców danego regionu oraz ilości instalacji potrzebnych do wybudowania” (wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 551/19). Mogłoby się zatem zdawać, że pogląd NSA co do charakteru normatywnego planów gospodarki odpadami jest przesądzony i dąży raczej do ograniczenia jego faktycznego zakresu.
Moce przerobowe instalacji to wiążący element planu
Tymczasem odmienny skład orzekający, rozstrzygając sprawę również we wrześniu 2019 r., przyjął przeciwstawne stanowisko, zgodnie z którym „[n]ie wszystkim postanowieniom planów gospodarki można przypisać charakter normatywny. Ustalając zakres, w jakim plany gospodarki odpadami mają charakter wiążący przy rozstrzyganiu konkretnych spraw należy mieć na uwadze cele, które mają być realizowane przez uchwalane ustalenia planu. (…) Z przytoczonych unormowań wynika, że zarówno w indywidualnych decyzjach wydawanych w przedmiocie instalacji przeznaczonej do przetwarzania odpadów, jak też w ustaleniach planów gospodarki odpadami określa się moce przerobowe konkretnej instalacji, jako istotny jej parametr obok danych dotyczących lokalizacji oraz metody przetwarzania odpadów. Należy zatem przyjąć, że zawarte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami dane dotyczące mocy przerobowych konkretnej instalacji nie mają wyłącznie waloru informacyjnego, lecz stanowią wiążący element planu, który uwzględnia się przy badaniu zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planami gospodarki odpadami, stosownie do wymogu z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.” (wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 97/19). Prezentowany jest przy tym pogląd, zgodnie z którym nie można twierdzić, jakoby WPGO miały wyłącznie charakter informacyjny i – w konsekwencji – nie wpływały na sytuację prawną podmiotów spoza administracji publicznej. Jak podniósł NSA: „[s]twierdzić należy, iż plany gospodarki odpadami pozornie wiążą tylko organy administracji publicznej, gdyż w istocie wiążą także podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia lub pozwolenia, gdyż dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia/pozwolenia, jeżeli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie, bowiem przesądza o wydaniu decyzji odmownej” (postanowienie NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 666/18).
Jak rozumieć brak jednolitego stanowiska sądów?
Aktualny stan prawny można określić mianem „przejściowego” – limit 30%, choć formalnie wyeliminowany z ustawy o odpadach, wciąż obowiązuje na podstawie postanowień zawartych w KPGO 2022, a także poszczególnych wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Nie budzi jednak wątpliwości, iż już wkrótce powinny rozpocząć się prace nad przyjęciem nowego KPGO – przepisy regulują, iż plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż co sześć lat (art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach), ponadto takowy zamiar zapowiedziany został przy procedowaniu nowelizacji ustawy o odpadach, uchylającej art. 35b. Do tego czasu faktyczne funkcjonowanie organów administracji publicznej i sądów administracyjnych może znacząco różnić się zarówno w zależności od regionu ewentualnego powstania zamierzonej instalacji termicznego przekształcania odpadów, jak i – w przypadku wstąpienia na drogę sądową – przyjęcia przez skład orzekający jednej z dwóch, całkowicie odmiennych linii orzeczniczych.
Jakie są skutki zniesienia limitu 30% na gruncie ustawy o odpadach?
Oceniając dotychczas podjęte działania skutkujące kolejnymi zmianami legislacyjnymi, uzasadnione wydaje się być stwierdzenie, że ustawodawca niejako pogubił się w swoich zamiarach w zakresie regulacji limitu 30%. Wypowiedzi towarzyszące nowelizacji uchylającej art. 35b ustawy o odpadach jednoznacznie wskazują, że intencją prawodawcy jest odejście od stosowania limitu 30%. Samo usunięcie przedmiotowego przepisu nie ma jednak przesądzającego charakteru w sytuacji, w której limit ten wciąż jest obecny zarówno w KPGO 2022, jak i poszczególnych WPGO; postanowienia w nich zawarte wpływają na kreowanie regionalnej gospodarki odpadami. Należy przy tym podkreślić, że dla części województw formalnie nie obowiązuje już limit 30% – wojewódzkie plany m.in. dla województwa lubelskiego, opolskiego, podlaskiego i wielkopolskiego, przewidują bowiem, że „do 2020 r. udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30%”. W konsekwencji przyjęcia takiego sformułowania po 2020 r. limit 30% dla poszczególnych WPGO wygasł.
Nie ulga jednak wątpliwości, że stan formalny powinien być jak najszybciej wyjaśniony – przyjęcie nowego krajowego planu gospodarki odpadami, a także aktualizacja planów wojewódzkich mogłyby skutkować ujednoliceniem przepisów i zniesieniem swoistego stanu zawieszenia mogącego hamować dalsze inwestycje w zakresie termicznego przekształcania odpadów. Wciąż jednak brakuje informacji z MKiŚ o podjęciu prac nad nowym KPGO.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka
