Długo wyczekiwany przez środowisko branży odpadowej projekt Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2028 (projekt KPGO 2028) został opublikowany 27 czerwca 2022 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Klimatu i Środowiska (MKiŚ). W obecnym kształcie projektu próżno szukać postanowień wprost ograniczających poziom termicznego przekształcania odpadów, czy to w oparciu o ilość odpadów komunalnych, czy odsetek procentowy w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych. Nie jest w tym projekcie wskazany także limit 30 proc. w zakresie termicznego przekształcania odpadów.
Potwierdziły się zatem prognozy na podstawie poszczególnych wypowiedzi i sygnałów przedstawicieli MKiŚ-u, wieszczące rezygnację z dotychczas obowiązującego limitu dla termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Niewykluczone, że w procesie legislacyjnym projekt ulegać będzie zmianom. Jednakże – zważywszy na już wcześniej poczynione kroki w kierunku odejścia od limitu 30 proc. dla termicznego przekształcania odpadów, w tym na zmiany w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach– wydaje się mało prawdopodobne, by istotne modyfikacje zostały podjęte w tym zakresie.
Zgodnie z wykazem prac legislacyjnych rządu, planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to czwarty kwartał 2022 r. – z uwagi na fakt, iż obecnie obowiązujący Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2022 (KPGO 2022) przyjęty został w lipcu 2016 r., aktualizacja teoretycznie powinna nastąpić do połowy 2022 r., jednak już teraz termin ten został przekroczony.
KPGO 2022 i limit 30 proc. w zakresie termicznego przekształcania odpadów
Wartość 30 proc. jako maksymalny udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych na terenie kraju w stosunku do masy wytworzonych odpadów komunalnych na terenie kraju wprowadzona została na poziomie KPGO 2022 w 2016 r. Jak wówczas wyjaśniano – przyjęcie kierunku działania dotyczącego ograniczenia metody termicznego przekształcania odpadów komunalnych do określonego poziomu miało być odpowiedzią na wyznaczone na szczeblu unijnym cele dotyczące m.in. uzyskania poziomu w recyklingu odpadów komunalnych. Limit 30 proc. miał służyć realizacji działań znajdujących się najwyżej w hierarchii sposobów postępowania z odpadami, czyli zapobieganiu i selektywnemu zbieraniu „u źródła”. W przyjętym systemie termiczne przekształcanie odpadów miało być wykorzystywane wyłącznie jako metoda uzupełniająca system gospodarowania odpadami. W KPGO 2022, w ramach wprowadzenia limitu 30 proc., zawarto m.in. następujące postanowienia: „termicznemu przekształcaniu nie powinno być poddawane więcej niż 30% wytworzonych odpadów komunalnych” oraz „(…) uniemożliwienie finansowania ze środków publicznych, to jest ze środków funduszy ochrony środowiska, funduszy UE, jak i budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, ITPOK, jeżeli udział w województwie lub kraju masy termiczne przekształconych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych przekroczy 30%”. Ponadto, w stosunku do polityki gospodarki odpadami w województwach, KPGO 2022 wskazywało wprost, że „moc przerobowa wszystkich instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w danym województwie nie powinna przekroczyć 30% ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w tym województwie”.
Uchylenie przepisu i wątpliwości co do faktycznego dalszego obowiązywania limitu 30 proc.
Wobec przyjęcia KPGO 2022, w 2019 r. uchwalono art. 35b ustawy o odpadach, wprowadzający ustawowe ograniczenie możliwości termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych wyłącznie do instalacji ujętych na liście określonej w rozporządzeniu ministra właściwego ds. środowiska. Przepis ten jednak został uchylony w grudniu 2020 r., nasuwając wątpliwości co do faktycznego dalszego obowiązywania limitu 30 proc. To właśnie procesowi legislacyjnemu nowelizacji ustawy o odpadach, wskutek której uchylony został art. 35b, towarzyszyły wypowiedzi sugerujące odejście od limitu 30 proc. w planowanej aktualizacji krajowego planu gospodarki odpadami (KPGO). Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu nowelizacji ustawy o odpadach, „[p]onadto w najbliższym czasie – w 2021 r. rozpoczną się prace związane z opracowaniem kolejnej aktualizacji krajowego planu gospodarki odpadami. W aktualizacji zostaną zweryfikowane obecne i określone kolejne cele i działania konieczne do podjęcia w gospodarce odpadami m.in. komunalnymi na kolejne lata, w tym zostaną zweryfikowane cele dotyczące termicznego przekształcania odpadów”.
KPGO 2022 a WPGO
Stosownie do art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach, wojewódzki plan gospodarki odpadami (WPGO) powinien być zgodny z KPGO i służyć realizacji zawartych w nim celów. W konsekwencji, przyjęcie KPGO 2022 skutkowało przystąpieniem przez zarządy wszystkich województw do dostosowania poszczególnych WPGO, w tym również w zakresie nowych ograniczeń dla termicznego przekształcania odpadów. Zaktualizowane plany w większości uwzględniały przyjęcie limitu 30 proc., ustalając cele gospodarki odpadami niejednokrotnie posługując się – mniej lub bardziej literalnie – sformułowaniem zawartym w KPGO 2022, zgodnie z którym „do 2020 r. udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30%”. Sposób uwzględnienia limitu 30 proc. różni się w poszczególnych WPGO. Na podstawie obecnie obowiązujących WPGO, w tym również aktualizowanych już po podjęciu powyżej przedstawionych zmian legislacyjnych w ustawie o odpadach, można wyróżnić trzy główne sposoby uwzględnienia postanowień w zakresie termicznego przekształcania odpadów.
Pierwszym i zarazem najczęściej stosowanym rozwiązaniem jest zawarcie w WPGO postanowień wprost odpowiadających powyższemu sformułowaniu z KPGO 2022, ustanawiającemu obowiązywanie limitu 30 proc. wyłącznie do roku 2020. Takie rozwiązanie, stosowane w kilku WPGO, zawiera m.in. Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2020-2026 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2027-2032. W zaprezentowanym przypadku jest to rozwiązanie o tyle kuriozalne, że w drugiej połowie października 2020 r. przyjęta została aktualizacja, która dla termicznego przekształcania odpadów, z uwagi na zastosowane postanowienia, obowiązywała wyłącznie przez nieco ponad dwa miesiące. Jak bowiem wskazuje literalne brzmienie planu, choć dany WPGO obejmuje perspektywę czasu wykraczającą poza rok 2022, limit ma obowiązywać wyłącznie do 2020 r.
Inne podejścia WPGO do termicznego przekształcania odpadów i limit 30 proc.
Odmiennie od powyższego, część wojewódzkich planów uwzględnia limit 30 proc., nie ograniczając przy tym terminu jego obowiązywania wyłącznie do roku 2020, ale rozszerzając – w stosunku do postanowień KPGO 2022 – również na lata kolejne. Osiągnięcie powyższego następowało w WPGO przez zawarcie wprost postanowienia, że wspomniany limit obowiązuje także w następnych latach, lub w ogóle przez pominięcie w WPGO wskazywania terminu. Tak chociażby w Planie gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego 2024 przyjęto, że „[u]dział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie przekroczy 30% zarówno w roku 2020 jak i latach kolejnych, ponieważ prognozuje się wzrost masy wytworzonych odpadów komunalnych”. Tymczasem Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego 2022 wskazuje wyłącznie, nie odnosząc się do kryterium czasowego, że „termiczne przekształcanie maksymalnie 30% odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych” – przy czym, w uzupełnieniu do tego sformułowania, na dalszych stronach zawarto tabelę planów dotyczących termicznego przekształcania odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych na terenie województwa pomorskiego, która szacuje wartości 30 proc. masy wytworzonych odpadów komunalnych aż do 2030 r.
Najprawdopodobniej najbardziej aktualne rozwiązanie zastosowano w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego na lata 2020-2026 z perspektywą do 2032 roku. Przyjęte postanowienie: „(…) udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30% (z zastrzeżeniem, iż wymóg ten może zostać uchylony w sytuacji aktualizacji KPGO dostosowując brzmienie KPGO do Ustawy o Odpadach po uchyleniu przepisów art. 35b tej ustawy)” – wprost odnosi się bowiem do kolejnych zmian legislacyjnych i możliwości odejścia od limitu 30 proc. wobec przyjęcia projektu KPGO 2028, jednocześnie nie uzależniając obowiązywania ograniczeń od upływu konkretnego terminu.
Niejednokrotnie WPGO odnoszą się również do już istniejących instalacji służących termicznemu przekształcaniu odpadów, w uzupełnieniu do wyznaczonych celów, szacując, jakie są dopuszczalne inwestycje w zakresie tego sposobu gospodarowania odpadami. Tak chociażby WPGO dla województwa śląskiego, choć odnoszący się również wyłącznie do 2020 r., uwzględnia jednocześnie docelową wydajność poszczególnych instalacji, wprost wskazując, iż planowana łączna moc instalacji termicznego przekształcania odpadów nie może przekroczyć określonego pułapu.
Projekt KPGO 2028 – termiczne przekształcanie odpadów
Projekt KPGO 2028 w obecnym kształcie w istotny sposób odchodzi od dotychczas obowiązujących rozwiązań w zakresie termicznego przekształcania odpadów. Z uwagi na wczesny etap procedowania nad projektem, nie złożono Oceny Skutków Regulacji, a wyłącznie opublikowano uzasadnienie z 5 kwietnia 2022 r. Nie zawiera ono jednak odniesienia wprost do kwestii odmiennej regulacji termicznego przekształcania odpadów i przesłanek rezygnacji z dotychczas przyjętego limitu 30 proc., ale wskazuje wyłącznie na określenie w projekcie polityki gospodarki odpadami, zgodnej z hierarchią sposobów postępowania z odpadami.
Wprowadzenie do postanowień w zakresie termicznego przekształcania odpadów zawiera zwięzłą analizę obecnie funkcjonującej gospodarki, w tym liczby eksploatowanych instalacji (również dopiero realizowanych) oraz ich łączną moc przerobową. Następnie, w oparciu o te dane, projekt KPGO 2028 wprost wskazuje, iż „[o]kreślono niezbędne moce przerobowe instalacji termicznego przetwarzania odpadów dla 2034 roku na 4,2 mln Mg rocznie. Oznacza to, że brakujące wydajności tych instalacji, po uwzględnieniu instalacji będących aktualnie w fazie eksploatacji i 5 instalacji w fazie realizacji, o wydajności łącznej 2,26 mln Mg/rok, wyniosą ok. 1,94 mln Mg/rok”. Dane te uwzględniają również cementownie, w tym prognozowany utrzymany w najbliższych latach obecny poziom współspalania odpadów w cementowniach. Wówczas, zgodnie z przewidywaniami, „do realizacji pozostają instalacje o łącznej wydajności ok. 1 mln Mg/rok”. Z powyższego zdaje się wynikać, że – choć ustawodawca przewidział określoną moc przerobową funkcjonujących w roku 2034 instalacji termicznego przetwarzania odpadów, to jednak – w przeciwieństwie do KPGO 2022 – nie został zawarty zakaz przekroczenia wyznaczonego poziomu.
Limit 30 proc. nieujęty w KPGO 2028
Analiza sformułowania „[u]dział procentowy zagospodarowania odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych w procesach termicznego przekształcania odpadów będzie zmienny w czasie i w przypadku zwiększania poziomów recyklingu będzie ulegał obniżeniu” sugeruje raczej zamiar stopniowego zmniejszania udziału termicznego przekształcania odpadów, a nie prognozę istotnego rozwoju tego typu instalacji. Jak wskazano wcześniej, ilość odpadów o parametrach obecnie wymaganych przez cementownie zmniejszy się w przypadku dalszej znaczącej poprawy selektywnego zbierania odpadów oraz zwiększenia potencjału rynku recyklingu (oraz zmian wprowadzanych w związku z systemem kaucyjnym czy usprawnieniem funkcjonowania systemu rozszerzonej odpowiedzialności producentów). Jednocześnie w Rozdziale 5 „Kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami”, dla odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji, projekt KPGO 2028 przewiduje m.in. zmniejszenie ilości kierowanych do składowania odpadów komunalnych oraz pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych nie nadających się do przygotowania do ponownego użycia lub recyklingu, przez zagospodarowanie tych odpadów w procesach termicznego przekształcania z odzyskiem energii, przy uwzględnieniu możliwych zmian dostępności odpadów dla tego procesu przetwarzania w perspektywie długookresowej.
Próżno jednak szukać postanowień, które w sposób tożsamy do wcześniej zawartych w KPGO 2022 równie restrykcyjnie regulowałyby termiczne przekształcanie odpadów. Projekt KPGO 2028 nie wspomina o maksymalnym udziale masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych na terenie kraju w stosunku do masy wytworzonych odpadów komunalnych na terenie kraju, a wyłącznie sygnalizuje prognozowaną zmienność w czasie udziału procentowego zagospodarowania odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych w procesach termicznego przekształcania odpadów, przy czym udział procentowy ma ulegać obniżeniu w przypadku zwiększania poziomów recyklingu. W efekcie, w projekcie KPGO 2028 nie znalazły się również postanowienia w zakresie ograniczenia finansowania, jak to miało miejsce w KPGO 2022. Skutkiem powyższego, projekt KPGO 2028 w istocie żegna się z limitem 30 proc. na szczeblu krajowym.
Skutki przyjęcia projektu KPGO 2028
Niewątpliwie zaproponowane zmiany w zakresie termicznego przekształcania odpadów przewidują wprowadzenie liberalizacji w uregulowaniach dotyczących spalania, co może w praktyce skutkować ukształtowaniem rynku zagospodarowania odpadów komunalnych w oparciu o mechanizmy rynkowe. Zważywszy zgłaszany przez samorządy od kilku lat postulat poszerzenia dostępu do instalacji termicznego przetwarzania, wydaje się wysoce prawdopodobnym, że aktualizacja KPGO otworzy dostęp do rozwoju tego typu instalacji. Samo przyjęcie projektu KPGO 2028 w obecnym kształcie nie może zostać uznane za wystarczające do całkowitego uporządkowania obecnego chaosu prawnego.
W praktyce, skutkiem przyjęcia projektu KPGO 2028 będzie wywołanie podziału, uzależnionego od treści poszczególnych wojewódzkich planów. Dla tych WPGO, które w literalnym brzmieniu planu ograniczają stosowanie limitu 30 proc. do roku 2020 (lub nie ustanawiają go w ogóle), aktualizacja KPGO stanowić będzie wyeliminowanie ograniczeń, obecnie funkcjonujących wyłącznie we wciąż obowiązującym KPGO 2022. Tymczasem odmienna sytuacja zachodzić będzie dla WPGO, które ustanowiły dla danych województw termin obowiązywania limitu 30 proc. bez ograniczenia czasowego lub wskazując wprost, że pozostaje on w mocy również w latach kolejnych. Podobnie w przypadku województwa podkarpackiego, wprost odwołującego się do możliwości uchylenia tego „wymogu” w sytuacji aktualizacji KPGO. Dlatego też, choć zmiany zaproponowane w projekcie KPGO 2028 zdają się czynić istotny krok w kierunku otwarcia rynku dla podejmowania inwestycji w zakresie termicznego przekształcania odpadów komunalnych, niewątpliwie konieczne będzie znowelizowanie poszczególnych WPGO, celem ujednolicenia obowiązujących przepisów.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka
