Koronawirus a ryzyko naruszania zezwoleń w gospodarce odpadami

31 marca br. w Dzienniku Ustaw RP opublikowano ustawę o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DzU z 2020 r., poz. 568 – tzw. specustawa). Dowiadujemy się z niej, że w zakresie zasad gospodarowania odpadami szczególne uprawnienia przyznano wojewodom. (O szczegółach można przeczytać w artykule pt. „Koronawirus a zmiany zasad unieszkodliwiania odpadów w projekcie zmian specustawy”¹.

Polecenie wojewody dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi

Organowi temu przyznano kompetencje m.in. do wydawania, w drodze decyzji administracyjnej, polecenia dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym wytwarzanymi w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 podmiotom, o których mowa art. 11 ust. 1 i 2 specustawy. Są nimi organy administracji rządowej działające w województwie i państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorcy.

Polecenie wojewody może także dotyczyć przekazywania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do innych instalacji niż instalacje komunalne zapewniające przetwarzanie w ramach procesów mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, a także składowania lub termicznego przekształcania odpadów komunalnych bez (jakichkolwiek lub określonych) wstępnych procesów przetwarzania.

Jakkolwiek regulacje powyższe, będące jak dotąd częściową odpowiedzią na postulaty branży dbającej o zapewnienie ciągłości świadczenia usług w gospodarce odpadami również w okresie pandemii, ocenić należy pozytywnie, tak stanowią one w istocie kroplę w morzu potrzeb. W dalszym ciągu brakuje bowiem wskazówek, w jaki sposób klasyfikować odpady wytwarzane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 inne niż odpady medyczne o właściwościach zakaźnych; wskazania, czy stanowią one, bądź stanowić mogą zagrożenie epidemiologiczne, czy też w jaki sposób należy postępować z tymi odpadami, minimalizując ryzyko rozprzestrzenienia się koronawirusa, w tym zwłaszcza wśród, bezpośrednio zagrożonych, podmiotów realizujących usługi odbioru, zbierania czy przetwarzania odpadów komunalnych.

Czy polecenie wojewody stwarza ryzyko naruszania zezwoleń w gospodarce odpadami?

W wydawanej decyzji (poleceniu) wojewoda będzie określał m.in. podmiot (podmioty) zobowiązany do gospodarowania odpadami, a także miejsce i dopuszczoną metodę i warunki unieszkodliwiania, w tym transportowania i magazynowania ww. odpadów przed ich przetworzeniem, oceniając wystąpienie przesłanki technicznego i organizacyjnego braku możliwości unieszkodliwiania odpadów na terenie województwa, a także możliwości techniczne i organizacyjne podmiotu, który ma zostać zobowiązany w decyzji do realizacji ww. polecenia. Warto mieć na uwadze, że w prowadzonym przez wojewodę postępowaniu podmiot zobowiązany do gospodarowania odpadami będzie stroną, w rozumieniu art. 28 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. DzU 2020 r., poz. 256 – k.p.a.), z wszelkimi tego konsekwencjami.

Regulacje powyższe, o ile w obecnej sytuacji zasadne, tak budzą jednak pytania i wątpliwości, w tym m.in. związane z koniecznością wykonania polecenia wojewody i obowiązku przyjmowania do instalacji odpadów, które zarówno w świetle prawa, jak i posiadanej decyzji nie powinny być w ogóle do danej instalacji przyjmowane i unieszkodliwiane. Wątpliwości budzi także potencjalny obowiązek przyjmowania odpadów w ilościach przekraczających wynikające z posiadanych decyzji moce przerobowe instalacji. Obawy te są uzasadnione, jeśli brać pod uwagę, że decyzja wydawana przez wojewodę może być przez ten organ wydana także z urzędu i podlega natychmiastowemu wykonaniu. Oznacza to, że podmiot, który zostanie oznaczony w poleceniu, nie może odmówić jej realizacji (np. odmówić przyjęcia określonych rodzajów i ilości odpadów do unieszkodliwiania, uznając, że jest to sprzeczne z decyzją), a jego obowiązkiem będzie natychmiastowe wykonanie decyzji. Może, oczywiście, ją kwestionować, składając stosowny środek zaskarżenia, nie zwolni go to jednak z natychmiastowej realizacji obowiązku.

Ryzyko naruszania zezwoleń w gospodarce odpadami – czy decyzja wojewody wyłączy odpowiedzialność wskazanego podmiotu?

W powyższym kontekście zasadne jest także stawiane dziś pytanie, czy decyzja wojewody wyłączy w przyszłości odpowiedzialność podmiotu prowadzącego instalację za naruszenie przepisów prawa bądź warunków posiadanych decyzji, np. przy przekroczeniu mocy czy unieszkodliwianiu odpadów nie uwzględnionych w decyzji. Dopiero praktyka działania organów, zwłaszcza inspekcji ochrony środowiska, pozwoli udzielić odpowiedzi na to pytanie. Kwestia ta jest jednak istotna, jeśli brać pod uwagę administracyjne kary pieniężne, jakie grożą za działanie bez zezwolenia czy za naruszanie warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów, bądź naruszania ustawowych wymogów np. dotyczących magazynowania odpadów. Nie sposób zapominać także o daleko idących konsekwencjach nałożenia tych sankcji, jak choćby wstrzymanie działalności w zakresie przetwarzania odpadów czy brak możliwości ubiegania się o kolejne zezwolenia.

Należy też mieć na uwadze, że mogą wystąpić sytuacje, w których – mimo istnienia przesłanek w postaci braku na terenie województwa możliwości technicznych i organizacyjnych w zakresie unieszkodliwiania odpadów – wojewoda nie wyda wymaganej w danym przypadku decyzji. Pamiętać bowiem należy, że w świetle projektu, organ ten może, ale nie musi wydać polecenia. Może dojść do sytuacji, w której określone uwarunkowania lokalne wymuszą na podmiocie prowadzącym określony zakład przetwarzania odpadów przyjęcie odpadów ponad limity wynikające z decyzji i o kodach nie wynikających z decyzji, przy braku stosownego polecenia wojewody. Podmiot taki stanie w takiej sytuacji przed koniecznością dokonania wyboru i podjęcia decyzji, czy odmówić przyjęcia odpadów, narażając tym samym mieszkańców gminy na kolejne zagrożenia epidemiologiczne związane z brakiem odbioru i zagospodarowania odpadów, czy też przyjąć kierowane do instalacji odpady i poddać je unieszkodliwieniu, wbrew prawu i warunkom posiadanej decyzji.

Ryzyko naruszania zezwoleń w gospodarce odpadami w obliczu siły wyższej

Z punktu widzenia generalnych zasad oraz dyrektyw nakładania i wymiaru administracyjnych kar pieniężnych, trzeba wskazać na art. 189e k.p.a. Stanowi on, że „W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu”.

Na gruncie regulacji odnoszących się do administracyjnych kar pieniężnych, pojęcie „siły wyższej” nie zostało zdefiniowane. Uwzględniając cel regulacji dotyczących zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych, nie sposób jednak definiować to pojęcie zawężająco, ograniczając tym samym możliwość uwolnienia się przez sprawcę naruszenia od odpowiedzialności wyłącznie w sytuacji wystąpienia takich zjawisk, jak wojna, katastrofa naturalna czy żywiołowe działanie sił przyrody. W odniesieniu do tej regulacji, w doktrynie wskazuje się, że wystąpienie siły wyższej stanowi jedną z przesłanek uwolnienia się od wymierzenia kary administracyjnej. W świetle utrwalonego w tym zakresie poglądu, przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, który może być pociągnięty do odpowiedzialności, powinien mieć możliwość obrony, m.in. poprzez wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu².

Za ugruntowany w powyższym zakresie uznać można także pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego, przy stosowaniu przepisów o charakterze represyjnym – a za takowe uznać należy także regulacje ustawy o odpadach dotyczące nakładania administracyjnych kar pieniężnych – nie można pomijać okoliczności faktycznych, które wpłynęły na powstanie określonej odpowiedzialności. Stosując przepisy sankcyjne, nie można zatem abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka w konkretnym przypadku naruszyła prawo^{3, 4}.

Uwzględniając powyższe, należałoby uznać, że sytuacja związana z brakiem możliwości bieżącego zagospodarowania odpadów komunalnych na określonym terenie, wywołana zamykaniem czy wstrzymywaniem pracy funkcjonujących instalacji w związku z istniejącą pandemią, będzie mogła być traktowana jako siła wyższa, w rozumieniu art. 189e k.p.a. W obliczu takiej sytuacji, podmiot, który zdecyduje się przyjmować niezagospodarowane w innych instalacjach nadwyżki odpadów, przy posiadanym potencjale technologicznym, ale wbrew posiadanym zezwoleniom, miałby podstawy do uwolnienia się od odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia.

A może jednak stan wyższej konieczności?

W dalszej kolejności należy zauważyć, iż w przepisach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie wprowadzono instytucji „stanu wyższej konieczności”, co jednak nie oznacza, że jego wystąpienie nie może stanowić podstawy do uwolnienia się od odpowiedzialności o charakterze administracyjnoprawnym. „Stan wyższej konieczności” jest instytucją uregulowaną w prawie karnym. Ustawa ta stanowi, że nie popełnia przestępstwa, kto działa w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa nie można inaczej uniknąć, a dobro poświęcone przedstawia wartość niższą od dobra ratowanego. Nie popełnia przestępstwa także ten, kto, ratując dobro chronione prawem, w warunkach określonych powyżej, poświęca dobro, które nie przedstawia wartości oczywiście wyższej od dobra ratowanego (art. 26 § 1 i 2 kodeksu karnego).

O możliwości stosowania instytucji „stanu wyższej konieczności”, na gruncie odpowiedzialności administracyjnoprawnej, wypowiadał się m.in. Trybunał Konstytucyjny, wskazując m.in., że „/…/ podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada).⁵”.

Sytuacja, w której prowadzący instalację do zagospodarowania odpadów, posiadającą faktyczne możliwości technologiczne, przyjmie do przetworzenia również nadwyżki odpadów powstałe w związku z brakiem możliwości ich zagospodarowania w innych zakładach, ale z naruszeniem przepisów prawa i warunków posiadanych zezwoleń, przy istnieniu jednoczesnego zagrożenia epidemiologicznego związanego z zaleganiem odpadów, może zatem stanowić o wystąpieniu „stanu wyższej konieczności”, który jest przesłanką uchylenia się od odpowiedzialności, także o charakterze administracyjnoprawnym.

Źródła:

1. https://prawodlasamorzadu.pl/2020-03-25-koronawirus-a-zmiany-zasad-unieszkodliwiania-odpadow-w-projekcie-zmian-specustawy.

2. Dudziak S., Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2018 r., Nr 6, s. 23.

3. Uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 21.05.1998 r., sygn. OPS 13/98; uchwala 7 Sędziów NSA z dnia 12.12.2011 r., sygn. akt. II OPS 2/11.

4. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 19.05.2008 r., sygn. II SA/Łd 237/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.03.2011 r., sygn. IV SA/Po 1065/10.

5. Wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12.

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners

fot. na otwarcie sozosfera.pl