Znowelizowane przepisy ustawy o odpadach nakładały na posiadaczy pozwolenia zintegrowanego oraz pozwoleń sektorowych na wytwarzanie, przetwarzanie czy zbieranie odpadów obowiązek złożenia do 5 marca 2020 r. wniosku o zmianę (aktualizację) tych pozwoleń. Chodzi o dostosowanie ich do wymogów przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2018 r. poz. 1592, ze zm.).
Termin ten jest już za nami, a w najbliższych tygodniach i miesiącach organy, do których kompetencji należy wydawanie wskazanych decyzji, będą prowadziły postępowania zmierzające do wydania decyzji zmieniających („aktualizacja”). Ryzyko, że postępowania te będą się przeciągały – z uwagi na liczbę wniosków do rozpoznania, konieczność zaangażowania w proces wydawania decyzji innych organów, a obecnie – także z uwagi na epidemię koronawirusa – jest poważne.
W tej sytuacji zasadne wydaje się postawienie pytania, czy wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ) rzeczywiście musi przeprowadzać kontrolę każdej instalacji, obiektu czy miejsca magazynowania odpadów, których dotyczy wniosek aktualizacyjny. W szczególności zaś, czy kontrola taka musi być przeprowadzona, skoro konieczność złożenia wniosku o aktualizację zezwoleń wiąże się z czysto formalnym obowiązkiem dostosowania zezwolenia do obecnie obowiązujących przepisów, w wielu przypadkach nie zmieniając dotychczasowego sposobu funkcjonowania instalacji czy organizacji miejsca magazynowania odpadów. Przyjęcie, że taka kontrola nie musi mieć miejsca w każdej sprawie, mogłoby istotnie przyśpieszyć proces aktualizacji zezwoleń.
Nowelizacja przepisów a kontrole WIOŚ przy zmianie pozwolenia
Zmiany przepisów, które zrodziły konieczność aktualizacji zezwoleń, uzasadniane były przede wszystkim zagrożeniami związanymi z licznymi pożarami miejsc magazynowania odpadów, z jakimi mieliśmy do czynienia w poprzednich latach. Stąd w nowych regulacjach prawnych pojawiła się obowiązkowa kontrola straży pożarnej miejsca zbierania czy przetwarzania odpadów, wymóg sporządzenia operatu przeciwpożarowego czy konieczność zapewnienia monitoringu wizyjnego. Nie w każdym jednak przypadku realizacja tych obowiązków wiąże się z koniecznością wprowadzenia istotnych zmian w dotychczasowym sposobie prowadzenia działalności.
Tymczasem, zgodnie z art. 41a ust. 6 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. DzU z 2019 r. poz. 701, ze zm.), tylko w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie lub na wytwarzanie odpadów stosuje się ust. 1-5a, a więc przepisy odnoszące się m.in. do kontroli przez inspektora ochrony środowiska.
Przed ostatnią nowelizacją art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach przewidywał: „W przypadku istotnej zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów właściwy organ może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przed wydaniem decyzji w sprawie zmiany”.
Po ostatnich zmianach organ utracił więc możliwość decydowania, czy wystąpi, przy istotnej zmianie decyzji, z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez WIOŚ.
Kiedy zmiana zezwolenia jest istotna? Wykładnia językowa
Należy zaznaczyć, że art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, mimo zasygnalizowanej powyżej zmiany, nadal nie wprowadza bezwzględnego obowiązku organu do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli WIOŚ przy każdej zmianie decyzji. Obowiązek ów powstaje w tych przypadkach, gdy organ uzna zmianę danej decyzji za istotną.
W nowelizacji ustawy o odpadach ustawodawca nie doprecyzował pojęcia „istotnej zmiany zezwolenia”. Zgodnie z zasadami wykładni, w takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należałoby się odwołać do zasad wykładni językowej, w tym zasady nakazującej przyjmowanie takiego rozumienia słów lub pojęć, jakie wynika z języka potocznego. W ślad więc za Słownikiem Języka Polskiego PWN, wskazać należy, że „istotny” to «główny, podstawowy», «duży, znaczny».
Z pewnością więc zmiana „istotna” to nie każda zmiana pozwolenia, ale taka, która zasadniczo wpływa na treść uprzednio wydanego pozwolenia. Musi więc to być zmiana merytoryczna, a nie tylko porządkowa. Oceniając charakter danej zmiany zezwolenia, nie należy przy tym kierować się wyłącznie „liczbą” zmian, ale przede wszystkim należy ocenić, czy zmiana zezwolenia odnosi się do istoty procesów gospodarowania odpadami prowadzonych na instalacji czy w miejscu zbierania odpadów, a opisanych zezwoleniem. Przykładowo, można wskazać na konieczność oceny, czy zmiana zezwolenia wiąże się ze zmianą rodzaju dopuszczonych dotychczasowym zezwoleniem procesów przetwarzania odpadów, znacznym zwiększeniem ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia lub zbierania itp.
Kiedy zmiana zezwolenia jest istotna? Wykładnia systemowa
Skoro w ustawie o odpadach nie zdefiniowano pojęcia „istotnej zmiany pozwolenia”, można także przy wykładni tego pojęcia posiłkować się, na zasadach wykładni systemowej, również treścią art. 3 pkt 7 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), zgodnie z którym: „istotna zmiana instalacji to taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko”.
Ustawodawca w przywołanym przepisie, odnosząc się co prawda do zmian instalacji, kładzie przede wszystkim nacisk na skutek wprowadzanych zmian, nakazując organom oceniać, czy dana zmiana znacząco i zarazem negatywnie wpływa na oddziaływanie na środowisko instalacji, której zmieniono sposób funkcjonowania. Kierunek ten wydaje się być słuszny także przy wykładni art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, skoro bowiem w obrocie prawnym pozostaje zezwolenie, na mocy którego strona nabywa uprawnienie do określonego sposobu gospodarowania odpadami – sposobu, który wiąże się z określonym oddziaływaniem na środowisko, to dopóki zmiany udzielonego zezwolenia nie będą wiązały się z istotnymi zmianami zakresu oddziaływania danej działalności na środowisko, nie powinniśmy przyjmować, że zmiana zezwolenia ma charakter istotny.
Kontrole WIOŚ przy zmianie pozwolenia nie zawsze konieczne!
Powyższe prowadzi do wniosku, że, po pierwsze, nie przy każdej zmianie zezwolenia związanego z gospodarowaniem odpadami konieczna jest kontrola WIOŚ-u, a po drugie, że przy każdej zmianie zezwolenia organ ma obowiązek dokonania oceny, czy dana zmiana ma charakter istotny, tj. powinien ocenić, jaki jest merytoryczny zakres zmiany i jej skutek dla dotychczasowego sposobu prowadzenia działalności i oddziaływania tej działalności na środowisko. Ocena ta będzie przy tym podlegała kontroli ze strony organów wyższego stopnia lub odpowiednio sądów administracyjnych.
Brak przepisu nakazującego złożenie przez organ wniosku o przeprowadzenie kontroli
Odnosząc powyższe do toczących się obecnie postępowań w przedmiocie „aktualizacji” zezwoleń, warto poczynić jeszcze jedną uwagę, a mianowicie należy wskazać, że nowelizacja ustawy o odpadach nie zawiera szczególnych przepisów odnoszących się do postępowania w przedmiocie „aktualizacji” zezwolenia – przepisów, które w sposób odmienny niż czyni to art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach regulowały kwestię prowadzenia kontroli przez WIOŚ.
W szczególności w ustawie tej brakuje przepisu, który nakazywałby złożenie przez organ wniosku o przeprowadzenie kontroli WIOŚ-u w każdym postępowaniu w przedmiocie „aktualizacji” zezwolenia. Nie można zatem postawić tezy, iż w każdym postępowaniu zmierzającym do „aktualizacji” zezwoleń, wszczętym w celu dostosowania zezwolenia do wymagań wprowadzonych nowelizacją ustawy o odpadach, konieczne jest przeprowadzenie kontroli przez WIOŚ. Gdyby takie było założenie ustawodawcy, stosowny przepis zostałby wprost wprowadzony do nowelizacji ww. ustawy. W tych postępowaniach, jak w każdym innym, organ musi więc ocenić, czy zmiana zezwolenia ma charakter istotny, przy czym ocena ta powinna w szczególności uwzględniać treść udzielonego stronie uprzednio zezwolenia. Zaznaczyć bowiem należy, że w obrocie prawnym pozostają zezwolenia wydane przed wejściem w życie przepisów wspomnianej nowelizacji, które bardzo szczegółowo określają zasady i ilości odpadów, które mogą być magazynowane, w konsekwencji czego zakres zmian takich decyzji będzie relatywnie niewielki. Konieczność prowadzenia w takich sytuacjach dodatkowych kontroli WIOŚ-u budzi więc uzasadnione wątpliwości.
Śródtytuły od redakcji
fot. na otwarcie sozosfera.pl
