Kontrole w gospodarce odpadami bez gwarancji praw kontrolowanego przedsiębiorcy

Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. DzU z 2021 r., poz. 162, – P.p.), nazywana także „Konstytucją dla biznesu”, to regulacja mająca z założenia gwarantować prawa przedsiębiorców, w tym realizować podstawowe zasady konstytucyjne, ważne przy wykonywaniu działalności gospodarczej, w tym zasadę praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji i zrównoważonego rozwoju. Warto zatem przyjrzeć się kwestii, jaką są kontrole w gospodarce odpadami w obliczu przepisów wspomnianej „Konstytucji dla biznesu”.

„Konstytucja dla biznesu” – kluczowy Rozdział 5 ustawy

Realizacji tych priorytetów służyć mają nie tylko zasady ogólne, wyeksponowane w Rozdziale I P.p., t.j. domniemania uczciwości przedsiębiorcy; rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy; przyjaznej interpretacji prawa; zasada pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; czy też zasada: „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”. Określonego rodzaju gwarancje, zwłaszcza w zakresie swobody praw przedsiębiorców w wykonywaniu działalności gospodarczej, zawiera Rozdział 5 P.p., który dotyczy kontroli działalności gospodarczej, prowadzonej przez organy władzy publicznej. Na gruncie tej regulacji, podnosi się m.in., iż z jednej strony stanowić ma „wzmocnienie ochrony praw przedsiębiorców w toku kontroli ich działalności gospodarczej, a w szczególności ochrony swobody przedsiębiorczości zwłaszcza przed kontrolą zbyteczną, uciążliwą i przewlekłą, z drugiej zaś umożliwić państwu skuteczne i zarazem efektywne wychwytywanie wszelkich nadużyć prawa w obrocie gospodarczym”¹.

Dowody przeprowadzone z naruszeniem prawa powinny być dyskwalifikowane

Wśród szeregu regulacji Rozdziału 5 P.p., mających stanowić określone gwarancje i zapewniać ochronę przedsiębiorcy m.in. przed dowolnością czy arbitralnością działań prowadzonych przez organ w trakcie kontroli, wymienić należy przede wszystkim zasadę wyeksponowaną w art. 46 ust. 3 P.p. Przepis ten stanowi, iż dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów P.p. lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym przedsiębiorcy. Regulacja ta jest niezwykle istotna, jeśli brać pod uwagę, że bardzo często kontrola przedsiębiorcy jest etapem wstępnym, przyczyną podejmowania przez właściwe organy dalszych działań, m.in. wszczęcia i prowadzenia w stosunku do niego różnego rodzaju postępowań, np. administracyjnych, w przedmiocie nałożenia sankcji pieniężnych; kierowania wniosków o ukaranie do organów ścigania w procedurze karnej czy wykroczeniowej; kierowania wniosków o podjęcie dalszych kontroli itd.

Na gruncie tego przepisu podnosi się, że dowody przeprowadzone z naruszeniem prawa dotyczącego kontroli działalności gospodarczej powinny być zawsze dyskwalifikowane – i to bez względu na istotność wpływu na wynik kontroli².

Fundamentalna zasada zawiadamiania przedsiębiorcy

W dalszej kolejności nie sposób pominąć fundamentalnej zasady zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, którą – co do zasady – wszczyna się nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni i nie później niż 30 dni od doręczenia przedsiębiorcy zawiadomienia. Jeżeli taka kontrola nie zostanie wszczęta w ciągu 30 dni, konieczne jest wystosowanie do przedsiębiorcy nowego zawiadomienia (art. 48 P.p.). Regułą jest (przepisy szczególne mogą te kwestie regulować odrębnie) wykonywanie czynności kontrolnych przez pracowników organu kontroli, po okazaniu nie tylko legitymacji służbowej, ale także po doręczeniu upoważnienia do jej przeprowadzenia, które określa m.in. jej zakres przedmiotowy. Nie może on wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Warto też pamiętać, że zmiana osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, zakresu kontroli czy miejsca wykonywania czynności kontrolnych wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia, a jakiekolwiek modyfikacje w ww. obszarze nie mogą prowadzić do wydłużenia przewidywanego wcześniej terminu zakończenia kontroli.

Kontrole w gospodarce odpadami, a wyłączenie pracownika organu

Istotny jest także zapis stwarzający podstawy ewentualnego wyłączenia pracownika organu kontrolującego. Ustawodawca postanowił, że w tym zakresie do pracowników organu kontroli stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) dotyczące wyłączenia pracownika – chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 49 P.p.). Wspomnieć wypada, iż – zgodnie z art. 24 k.p.a. – pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w danym postępowaniu m.in. w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; w sprawie swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; czy też w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Mało tego, bezpośredni przełożony pracownika ma obowiązek, na jego żądanie, na żądanie strony lub też z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności takiego pracownika (art. 24 §3 k.p.a.).

Gwarancja prowadzenia kontroli w sposób sprawny i w obecności przedsiębiorcy

Niezależnie od powyższych uprawnień, nie sposób nie wspomnieć, że – co do zasady – czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej (art. 50 P.p.); w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności (art. 51 P.p.). Kluczową regulacją, niestety, często pomijaną przez kontrolujących, jest obowiązek wykonywania czynności kontrolnych w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy (art. 52 P.p.). Poza wyjątkami określonymi jednoznacznie w przepisie zakazane jest także podejmowanie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli działalności równocześnie (art. 54 ust. 1 P.p.). Ustawa reguluje także, w zależności od wielkości przedsiębiorcy, czas trwania wszystkich prowadzonych kontroli w jednym roku kalendarzowym; możliwości i zasady przedłużenia czasu kontroli czy też przerwania jej przez kontrolującego.

Możliwość wnoszenia sprzeciwu

Wśród regulacji stwarzających dla przedsiębiorcy gwarancje jego praw w trakcie kontroli wymienić należy zwłaszcza możliwość wnoszenia sprzeciwu wobec podejmowania i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem m.in. przepisów dotyczących zawiadamiania o zamiarze kontroli; zasad dokonywania oględzin, czynności związanych z pobieraniem próbek; przekroczenia zakresu upoważnienia do kontroli, czyli często spotykane prowadzenie kontroli tzw. przy okazji; prowadzenia kontroli przy nieobecności przedsiębiorcy; przekroczenia dopuszczalnego czasu trwania kontroli czy też ponownego kontrolowania w tym samym zakresie (art. 59 ust. 1 P.p.). W rezultacie rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli odstępuje od czynności kontrolnych lub je kontynuuje, w drodze stosownego postanowienia, na które przedsiębiorcy przysługuje zażalenie.

Planowe i pozaplanowe kontrole w gospodarce odpadami

Regulacją, która przy prowadzeniu kontroli odsyła do zasad zawartych, w pokrótce omówionym powyżej, rozdziale 5 P.p., jest m.in. Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. DzU z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm. – u.i.o.ś.), przyznająca szereg kompetencji kontrolnych organom inspekcji ochrony środowiska (IOŚ).

Z powyższego punktu widzenia, kluczowy jest m.in. art. 9 u.i.o.ś., który – w odniesieniu do przedsiębiorców korzystających ze środowiska – uległ znaczącym zmianom, wprowadzonym w drodze Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2018 r., poz. 1479). Zgodnie z tym przepisem, IOŚ prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, przy czym te ostanie, wskutek dokonanych zmian, podzielono na kontrole prowadzone na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem, oraz kontrole interwencyjne, rozumiane jako kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (art. 9 ust. 1b i ust. 1c u.i.o.ś.)³.

Kontrole pozaplanowe IOŚ i wyłączenia przepisów „Konstytucji biznesu”

Zgodnie z wprowadzonym do u.i.o.ś. art. 9a ust. 1, kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 P.p. Omówione powyżej, podstawowe zasady prowadzenia tej kontroli w oparciu o całość regulacji tego rozdziału dotyczą zwłaszcza kontroli planowych. Warto mieć bowiem na uwadze, że – zgodnie z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. – przy prowadzeniu przez IOŚ kontroli pozaplanowych wyłączono z zastosowania art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 P.p. Oznacza to, że przy tego rodzaju kontrolach nie stosuje się instytucji zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, zasad prowadzenia oględzin czy pobierania próbek; kontrola może być dokonywana również przy nieobecności przedsiębiorcy; można równocześnie prowadzić więcej niż jedną kontrolę działalności przedsiębiorcy, bez uwzględniania wyznaczonego w P.p. czasu trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym. Wyłączono także brak możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ w tym samym zakresie co już uprzednio przeprowadzona.

Powyższe wyłączenia w istocie dotyczą wszelkiego rodzaju podmiotów, o których stanowi art. 2 u.i.o.ś., kontrolowanych przez IOŚ, w tym w trybie kontroli interwencyjnych.

Walka z „szarą strefą” – poprawić skuteczność pracy IOŚ

Z uzasadnienia do wspomnianej ustawy nowelizującej dowiadujemy się m.in., że wskazane wyłączenia w stosowaniu tych konkretnych przepisów P.p. poprawić mają efektywność pracy IOŚ, w tym w zakresie wykazywania zaistniałych naruszeń prawa ochrony środowiska. Ma to związek z poważnym ostatnimi czasy wzrostem liczby zgłaszanych interwencji i skarg od różnych grup podmiotów, a dotyczących nieprawidłowości w działalności podmiotów w zakresie ochrony środowiska, w tym gospodarowania odpadami. W ocenie ustawodawcy, postępujący udział „szarej strefy” w obszarze środowiska, głównie w gospodarowaniu odpadami, związany m.in. z porzucaniem odpadów komunalnych i niebezpiecznych (np. w wyrobiskach, nielegalnych magazynach), bezprawnym odzyskiem i recyklingiem odpadów opakowaniowych, demontażem pojazdów wycofanych z eksploatacji czy nielegalnym przemieszczaniem odpadów z zagranicy, zarówno skutkuje zmniejszaniem bezpieczeństwa ekologicznego państwa, jak i przynosi znaczne straty dla gospodarki kraju i budżetu państwa z powodu niezapłaconych podatków czy opłat środowiskowych. Z uzasadnienia tej ustawy wynika ponadto, że „funkcjonujący obecnie system zakłada konieczność powiadomienia przedsiębiorcy z 7 dniowym wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli, co negatywnie przekłada się na wyniki jej prowadzenia. Konsekwencja szarej strefy jest ponadto wzrost liczby kontroli prowadzonych w wyniku skarg i interwencji, a tym samym wzrosła liczba stwierdzanych nieprawidłowości”.

Kontrole w gospodarce odpadami bez stosowania Rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców

Jakkolwiek nie sposób dyskutować nad słusznością rozwiązań dotyczących rozszerzenia uprawnień kontrolnych IOŚ, a także zmian reguł prowadzenia zwłaszcza kontroli interwencyjnych, poprzez ww. wyłączenia P.p., w tym z punktu widzenia nielegalnych działań „szarej strefy” i ich skutecznego eliminowania, tak zwraca uwagę, iż wskutek przeprowadzanych zmian, w art. 65 P.p. wyłączono stosowanie całego rozdziału 5 P.p. przy wszelkich kontrolach, tj. zarówno planowych, jak i pozaplanowych, prowadzonych przez IOŚ w zakresie gospodarki odpadami. Artykuł 65 P.p. wyraźnie bowiem stanowi, że rozdziału 5 P.p. nie stosuje się do kontroli prowadzonej na podstawie u.i.o.ś. w zakresie gospodarki odpadami.

Praktyka pokazuje, że ten zabieg legislacyjny ustawodawcy, którego uzasadnienia próżno poszukiwać w uzasadnieniu do ww. nowelizacji, wpływa przede wszystkim na sposoby prowadzenia kontroli u tych podmiotów, które w branży odpadowej działają całkowicie legalnie. Wyłączenie stosowania przy każdej kontroli IOŚ całego rozdziału 5 P.p. oznacza, że podmiotom tym nie przysługują w istocie żadne gwarancje w trakcie jej prowadzenia. Mowa nie tylko o przywołanych powyżej wyłączeniach dotyczących zawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli, ale podmiotom tym całkowicie odmówiono możliwości korzystania z innych dobrodziejstw „konstytucji dla biznesu”, jak choćby możliwości zgłoszenia wspomnianego sprzeciwu wobec niektórych z czynności podejmowanych w ramach kontroli czy możliwości domagania się wyłączenia pracownika organu kontroli, co do którego zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego obiektywizmu i bezstronności.

Zasadne wydaje się otwarcie ponownej dyskusji

Przez pryzmat celów, jakie przyświecały zmianom zasad prowadzenia przez IOŚ kontroli, czyli walki z „szarą strefą”, zasadne wydaje się otwarcie ponownej dyskusji nad ostatecznym zakresem i kształtem omawianych regulacji, zwłaszcza przez wzgląd na wyartykułowane w Prawie przedsiębiorców zasady praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji i zagwarantowania praw przede wszystkim tych przedsiębiorców, którzy konsekwentnie dążą do jak najlepszego, realizującego stawiane cele i zgodnego z unijnymi oraz krajowymi regulacjami, funkcjonowania w obszarze gospodarki odpadami.

Źródła:

1. A. Pietrzak (red.) Prawo przedsiębiorców, Komentarz, WKP 2019
2. L. Bielecki i in., Komentarz do ustawy – Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, WKP 2019;
3. Na ten temat patrz także https://sozosfera.pl/odpady/uprawnienia-kontrolne-inspekcji-ochrony-srodowiska-z-perspektywy-przedsiebiorcy-korzystajacego-ze-srodowiska/

Śródtytuły od redakcji

fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners