kompromis w odpadach komunalnych

Kompromis w odpadach komunalnych – ustawodawca łamie ustalone warunki

W ostatnim czasie regulacje prawne z dziedziny gospodarki odpadami ulegają licznym zmianom. Dzieje się tak głównie z uwagi na bezpieczeństwo i obowiązek spełniania unijnych standardów. Aktualnie trwają prace nad zmniejszeniem kosztów tego systemu, choć planowane rozwiązania nie tylko nie skupiają się na właściwych problemach, ale mogą doprowadzić do odwrotnego skutku. A proces legislacyjny ma zakończyć się jeszcze w tej kadencji Sejmu.

W poszukiwaniu kompromisu…

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (P.z.p.) w 2016 r. przeszła daleko idącą nowelizację za sprawą Ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (nowelizacja P.z.p.). Jej głównym celem było dostosowanie polskiego systemu prawa zamówień publicznych m.in. do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE. Korzystając z okazji, w projekcie nowelizacji wprowadzono długo wyczekiwany przez samorządy tryb in-house. Pozwala on na udzielanie zamówienia „własnej” spółce komunalnej z wolnej ręki. Ten akt prawny wprowadził również zmiany w Ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), które miały dostosować rynek odbioru i gospodarki odpadami do „in-housowych” realiów.

Przed wejściem w życie nowelizacji, zgodnie z art. 6d u.c.p.g., wójt, burmistrz lub prezydent miasta był obowiązany zorganizować „przetarg” na odbieranie lub na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli:

  • nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,
  • nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale rada gminy postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od ich właścicieli (mogły być to np. budynki użyteczności publicznej).

Trudno uznać takie rozwiązanie za wolnorynkowe czy w pełni realizujące postulaty swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz zawierania umów, ale przynajmniej pozwalające każdemu chętnemu wykonawcy stanąć do udziału w postępowaniu przetargowym, które odbywało się w warunkach równej i uczciwej konkurencji, zapewnionej reżimem zamówień publicznych. Z kolei jeśli dana gmina nie zdecydowała się objąć systemem komunalnym nieruchomości niezamieszkanych, każdy właściciel mógł zawrzeć umowę z wybranym odbiorcą odpadów komunalnych na zasadach rynkowych.

Konstrukcja in-house

Niestety, pierwszy projekt nowelizacji P.z.p. z 24 marca 2016 r. szedł bardzo daleko i zakładał zastąpienie obowiązku zorganizowania „przetargu” w art. 6d u.c.p.g. sformułowaniem „udzielić zamówienia publicznego”, co – razem z projektowanym art. 67 P.z.p. –  miało pozwolić na udzielenie quasizamówienia in-house w trybie zamówienia z wolnej ręki.

Konstrukcja in-house’u, wywodząca się z prawa Unii Europejskiej, opiera się na założeniu, że zamawiający ma prawo udzielić zamówienia bez przetargu kontrolowanemu przez siebie podmiotowi, gdy de facto jest to podmiot w wewnętrznej strukturze zamawiającego. Podmiot taki powinien spełniać określone warunki:

  • zamawiający sprawuje nad tą osobą prawną kontrolę, odpowiadającą kontroli sprawowanej nad własnymi jednostkami, polegającą na dominującym wpływie na cele strategiczne oraz istotne decyzje dotyczące zarządzania sprawami tej osoby prawnej; warunek ten jest również spełniony, gdy kontrolę taką sprawuje inna osoba prawna kontrolowana przez zamawiającego w taki sam sposób,
  • ponad 90% działalności kontrolowanej osoby prawnej dotyczy wykonywania zadań powierzonych jej przez zamawiającego sprawującego kontrolę lub przez inną osobę prawną, nad którą ten zamawiający sprawuje kontrolę
  • w kontrolowanej osobie prawnej nie ma bezpośredniego udziału kapitału prywatnego.

Specyfika zamówień in-house (zamówień wewnętrznych, realizowanych przez zamawiającego własnymi zasobami) polega więc na tym, że nie podlegają one przepisom dyrektyw zamówieniowych. Innymi słowy, zamówienia wewnętrzne nie są zamówieniami publicznymi w rozumieniu europejskiego (a więc i polskiego) prawa zamówień publicznych, co znalazło potwierdzenie w szeregu orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), np. w sprawie Teckal, czy – na rodzimym gruncie – w opinii Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych pt. „Zlecanie przez gminy usług w zakresie zarządzania nieruchomościami komunalnymi spółkom prawa handlowego tworzonym przez te gminy – zamówienia in house”.

Osiągnięty kompromis w odpadach komunalnych

Wracając do nowelizacji z 2016 r., proponowane przepisy dawały więc gminom szansę do całkowitego wykluczenia prywatnych przedsiębiorców z rynku odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych i wzbudziły stanowcze protesty części branży gospodarki odpadami.

W odpowiedzi na ten sprzeciw, projekt ustawy został zmodyfikowany (co nazwano rozwiązaniem kompromisowym). W ostatecznej wersji nowelizacji P.z.p., dodano ust. 2a w art. 6c u.c.p.g., zgodnie z którym – jeśli gmina zdecydowała się objąć systemem komunalnym nieruchomości niezamieszkane – wójt, burmistrz lub prezydent miasta „jest obowiązany zorganizować przetarg w trybie ustawy P.z.p.”. W efekcie model gospodarki odpadami komunalnymi oparty jest na następujących rozwiązaniach:

  • jeśli gmina nie objęła systemem komunalnym nieruchomości niezamieszkanych, ich właściciele zawierają umowę na zasadach rynkowych (również np. ze spółką komunalną),
  • jeśli gmina objęła systemem komunalnym nieruchomości niezamieszkane:
    • i udzieliła in-house spółce komunalnej – przedsiębiorcy prywatni mają szansę złożyć ofertę w przetargu na obsługę nieruchomości niezamieszkanych (podwójny system w gminie),
    • i nie udzieliła in-house spółce komunalnej – przedsiębiorcy prywatni mają szansę złożyć ofertę w przetargu na obsługę wszystkich nieruchomości (system kompleksowy).

Opisany system funkcjonuje od 1 stycznia 2017 r. Cała machina związana z prowadzeniem działalności gospodarczej w branży odpadowej została już ustawiona pod znowelizowane dwa lata temu przepisy (po wcześniejszym, sporym okresie niepewności, jak będą one ostatecznie wyglądały). Przedsiębiorcy zatrudnili pracowników, poczynili nakłady inwestycyjne, zakupili niezbędny sprzęt, uzyskali wymagane decyzje i wpisy do rejestrów. I po tych dwóch latach (względnego, jak na warunki branży) spokoju, system ten zostanie wywrócony „do góry nogami”. Czyniąc na marginesie uwagę, warto zauważyć, jakie konsekwencje powoduje wprowadzanie rozwiązań systemowo złych, niespójnych. Parafrazując Stefana Kisielewskiego, prowadzi to do konieczności bohaterskiego rozwiązywania problemów, nieznanych w żadnym innym… No, w sytuacji, w której bazuje się na rozwiązaniach systemowo poprawnych.

Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

Projekt ustawy o zmianie u.c.p.g. oraz niektórych innych ustaw z 5 czerwca 2019 r. (nowelizacja u.c.p.g.) przedstawiany jest przede wszystkim jako narzędzie do obniżenia kosztów gospodarki odpadami. O ironio, jednym z kluczowych pomysłów jest likwidacja monopoli regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) i zwiększenie konkurencyjności. Jednak w odniesieniu do odbioru odpadów komunalnych ustawodawca wprowadza rozwiązanie zupełnie przeciwne.

Po pierwsze, w art. 6c u.c.p.g. planuje się wprowadzenie ust. 2b, przewidującego, że nieruchomości mieszane (w części zamieszkane) wyłącza się z obowiązkowego przetargu, o którym mowa w ust. 2c. Oznacza to, że nieruchomości mieszane traktuje się jak zamieszkane i stają się one automatycznie częścią systemu komunalnego.

Po drugie, w art. 6c u.c.p.g. planuje się wprowadzenie dodatkowo ust. 3a-3c, zgodnie z którymi nieruchomości niezamieszkane będą automatycznie włączone do systemu komunalnego, chyba że w ciągu 30 dni od ogłoszenia gminnej uchwały właściciel takiej nieruchomości złoży oświadczenie o wyłączeniu go z systemu. W dokumencie tym musi jednak wskazać podmiot, z którym zawarł umowę na odbiór odpadów. Oświadczenie nie może być zmienione w całym czasie obowiązywania umowy między gminą a wykonawcą, czyli nawet przez cztery lata. Domyślne zaliczenie nieruchomości mieszanych do systemu komunalnego to kolejna konstrukcja prawna, która znacząco ograniczy rynek dostępny przedsiębiorcom.

Powyższe rozwiązania stanowią więc złamanie, wypracowanego w 2016 r., kompromisu, ponieważ skutkują – kolejny już raz – ograniczeniem rynku dla prywatnych przedsiębiorców.

Po trzecie, w art. 6c u.c.p.g. planuje się zmianę ust. 2a, polegającą na ograniczeniu obowiązku wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do zorganizowania przetargu tylko na odbieranie odpadów komunalnych. Usunięto tu możliwość prowadzenia przetargu jednocześnie na odbiór i zagospodarowanie tych odpadów. To rozwiązanie najbardziej uderza w podmioty, które już świadczą kompleksową obsługę gospodarki gminnych odpadów komunalnych i poczyniły nakłady inwestycyjne w tym kierunku. Zmiana prawa uniemożliwi realizację planowanych wcześniej przedsięwzięć.

Prawa rynku

Jest to kolejna, w ostatnim okresie, daleko idąca zmiana sposobu organizacji systemu gospodarki odpadami, i kolejna, która ogranicza jego konkurencyjność, mimo że założenia ustawodawcy są diametralnie inne. Rodzą się daleko idące wątpliwości, czy procedowane zmiany mają szansę doprowadzić do spadku kosztów gospodarowania odpadami. Zgodnie z regułami rynku, ustawodawca powinien dążyć do rozszerzenia konkurencji, a nie jej dławienia. Co więcej, praktyka pokazuje, że w bieżących przetargach stawki oferowane przez prywatnych wykonawców są niższe niż te, które proponują spółki komunalne. Opieranie się na założeniu, że podmioty publiczne są gotowe do rezygnacji z zysku na rzecz świadczenia tańszych usług publicznych, nie wytrzymuje zderzenia z rzeczywistością, w której prywatne podmioty oferują niższe ceny, dzięki skali działalności, sposobowi organizacji i zarządzania oraz stosowanym technologiom.

Abstrahując od spodziewanej nieskuteczności projektu nowelizacji u.c.p.g., trzeba zwrócić uwagę na sytuację przedsiębiorców, na których opiera się cały system. W sytuacji nakładania kolejnych obowiązków administracyjnych (wniosek o zmianę zezwoleń, system wizyjny, zabezpieczenie roszczeń itd.) i ograniczania dostępu do rynku, prowadzenie działalności gospodarczej jest coraz bardziej uciążliwe. Przedsiębiorcy mają konstytucyjne prawo do jej prowadzenia, a także korzystają z zasady zaufania do państwa i ochrony praw nabytych, w tym także spodziewanych korzyści. Tymczasem kolejne przepisy nie realizują tych założeń i mogą doprowadzić do sytuacji, gdy w niektórych gminach nie będzie komu świadczyć usług na rzecz mieszkańców, a przedsiębiorcy – zamiast skupić się na rozwoju działalności i maksymalizowaniu zysków – po raz kolejny zmuszeni będą do „utrzymania się na powierzchni”.

Źródła:

  1. Przebieg procesu legislacyjnego nowelizacji Pzp z 2016 r.: http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=FB297953CCDE7931C1257F850037BC34
  2. Przebieg procesu legislacyjnego nowelizacji ucpg z 2019 r.: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12315504

fot. sozosfera.pl

partner portalu

partner portalu

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama

 

partner medialny

partner medialny