Uciążliwości odorowe

Karanie za uciążliwości odorowe generowane przez instalacje do gospodarowania odpadami

Gospodarowanie odpadami niewątpliwie wiąże się z generowaniem większych lub mniejszych uciążliwości zapachowych. Dotyczy to w szczególności tych instalacji, które nie wprowadziły jeszcze dokładnej hermetyzacji wszystkich procesów. Na uciążliwości odorowe skarżą się mieszkańcy, kierując donosy zazwyczaj bezpośrednio do władz gminnych (miejskich) lub do wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska (WIOŚ). Presja otoczenia lub konkurencji powoduje, że niektórzy przedsiębiorcy są wręcz nękani częstymi kontrolami w związku z odorami.

I nie chodzi tu o obronę działalności naruszającej prawo, należy jednak mieć na uwadze, że istnieją branże i sytuacje wyjątkowe, w których pewnych uciążliwości nie da się uniknąć (awarie, konieczność przebudowy instalacji, fale upałów). Warto zatem zastanowić się, czy w takim przypadku można karać. Jakie błędy popełniają organy? Jak można się bronić?

Uciążliwości odorowe – kontrola i co dalej?

W wyniku kontroli związanych z odorami organy niejednokrotnie stosują określone sankcje. Pierwszą karą jest zazwyczaj mandat (kwestie odpowiedzialności karnej pozostają poza zakresem tego artykułu).

Czasem jednak organy idą o krok dalej, szczególnie jeśli do częstych uciążliwości zapachowych dochodzą inne, mniejsze lub większe, naruszenia (rzeczywistą przyczyną podejmowania kontroli zazwyczaj jest uciążliwość odorowa i sprzeciw lokalnej społeczności wobec danej działalności). Sankcjami, jakie niekiedy starają się zastosować organy, jest wstrzymanie działalności zakładu (na mocy art. 362 lub 367 ustawy Prawo ochrony środowiska) lub nawet cofnięcie zezwolenia na zbieranie/przetwarzanie odpadów. Czy można cofnąć zezwolenie tylko z uwagi na odory? Pamiętajmy, że cofnięcie zezwolenia rodzi bardzo poważne konsekwencje, tj. brak możliwości uzyskania nowego zezwolenia przez kolejne 10 lat (por. art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach).

Odór jest niemierzalny i nieuregulowany w przepisach

Przede wszystkim należy wskazać, że zarówno w polskim, jak i unijnym systemie prawnym nie ma regulacji, które wprost i kompleksowo określałyby zasady emisji zapachów oraz zwalczania związanych z nimi uciążliwości. Często podnoszonym argumentem przeciwko prawnej regulacji uciążliwości zapachowych jest zarzut braku wystarczających technik pomiaru zapachu oraz sposobów określenia natężenia (poziomu) emisji zapachowej. Podkreśla się, że odczuwanie odorów jest trudne do zbadania, ponieważ jest to doznanie subiektywne. Takie samo stężenie zapachu może wywołać u różnych odbiorców odmienne wrażenie dyskomfortu.

Uciążliwości odorowe jako naruszenie ustawy o odpadach

Na co więc powołują się organy? Zazwyczaj na to, że przedsiębiorca „narusza przepisy ustawy o odpadach w zakresie działalności objętej zezwoleniem”, co – zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach – stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia. Naruszanym przepisem ma być art. 16 ustawy o odpadach, według którego „gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym”.

Przepis ten stanowi w zasadzie jedyne ustawowe odniesienie się do kwestii zapachów w gospodarce odpadami. Problem w tym, że jest on bardzo ogólny. Nie określa żadnych szczegółowych ram, jeśli chodzi o uciążliwości odorowe.

Artykuł 16 ustawy o odpadach został przez ustawodawcę usytuowany w części ustawy zatytułowanej „Zasady ogólne gospodarki odpadami” i – w ocenie autorki tego artykułu – powinien być traktowany raczej jako tzw. ogólna zasada prawa, wytyczna dotycząca sposobu interpretacji i stosowania przepisów szczegółowych regulujących prowadzenie gospodarki odpadami oraz konkretnych postanowień zezwoleń. Norma ta jest adresowana zarówno do organów administracji publicznej, ustalających szczegółowe obowiązki w tym względzie (w zezwoleniach), jak i do podmiotów prowadzących gospodarkę odpadami.

Uciążliwości odorowe jako konsekwencja naruszenia zezwolenia

Być może odpowiedzialność prowadzącego gospodarkę odpadami za uciążliwości odorowe powinna być egzekwowana wyłącznie w oparciu o naruszenie konkretnych zapisów zezwoleń. Przykładowo: brak zamykanych kontenerów na odpady, brak stosowania środków antyodorowych, prowadzenie odzysku odpadów poza budynkiem, na otwartej przestrzeni – kiedy zezwolenie wprost przewiduje wymóg zamykanych kontenerów, stosowanie środków przeciwdziałającym uciążliwościom zapachowym lub przetwarzanie odpadów w zamkniętych budynkach. W tym względzie art. 16 ustawy o odpadach powinien pełnić funkcję uzupełniającą, wskazówkę interpretacyjną.

Jeżeli natomiast zezwolenie nie przewiduje szczegółowych (!) i konkretnych (!) rozwiązań dotyczących uciążliwości odorowych lub hermetyzacji procesów, bardzo trudno pociągnąć prowadzącego zakład do odpowiedzialności administracyjnej za powtarzające się incydenty odorowe.

Jak do tematu podchodzi orzecznictwo?

Również orzecznictwo negatywnie wypowiada się na temat stosowania sankcji administracyjnych, z uwagi na prowadzenie działalności w sposób powodujący uciążliwości odorowe, bazując na tym, że odór jest niemierzalny i subiektywny, nie ma żadnych granicznych norm regulujących jego poziom. Powołując się tylko na odór, organy działają bez podstawy prawnej, w związku z czym naruszają jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego – zasadę praworządności.

Jako przykład można podać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 2 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 223/09): „zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów”. Podobnie odniosły się do sprawy Wojewódzkie Sądy Administracyjne (WSA) w Warszawie (wyrok z 6 marca 2014 r. – sygn. akt VIII SA/Wa 911/13) i Poznaniu (wyroki z 29 grudnia 2016 r. – sygn. akt II SA/Po 761/16 i z 19 marca 2015 r. – sygn. akt II SA/Po 1128/14).

Uciążliwości odorowe i wyroku WSA w Łodzi, Poznaniu i Białymstoku

Stanowisko to zostało uszczegółowione w innych wyrokach. Na przykład WSA w Łodzi w wyroku z 4 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 551/17) wskazał, że „mierzalna jest jedynie ilość wskazanych w przepisach substancji w powietrzu, które generować mogą przykry zapach. Jeżeli jednak ich ilość jest dopuszczalna przez przepisy prawa, to mimo uciążliwości zapachowych, nie ma podstaw do kwestionowania możliwości funkcjonowania danej inwestycji”. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 15 lutego 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 894/16) oraz z 21 marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 818/11) stwierdził, że „obowiązujące przepisy nie określają żadnych norm „odorowych”, które z kolei określałyby zakres oddziaływania nieprzyjemnych zapachów na tereny sąsiadujące”, a także że „w świetle obowiązujących przepisów, z samej tylko uciążliwości zapachowej i powodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej, nie sposób wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju”. Z kolei w wyroku z 28 listopada 2017 r. WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 569/17) stwierdził, że „organy administracji nie powinny uwzględnić zarzutów dotyczących możliwego oddziaływania odorowego inwestycji, jako mogącego mieć wpływ na poprawność wydanej decyzji. (…) Organy mogą bowiem działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, toteż w przypadku braku przepisu prawa odnoszącego się do problematyki „odorowej” planowanego przedsięwzięcia, organy nie mogą uwzględniać (szczególnie ograniczając prawa inwestora do dysponowania własną nieruchomością) wartości pozaprawnych”.

Zapach kwestią subiektywną i niemierzalną

Z powyższych wyroków wynika, że zapach jest kwestią subiektywną i niemierzalną (mając na uwadze obowiązujące przepisy prawne), stąd uciążliwość zapachowa sama w sobie (jako jedyna przyczyna) nie może być podstawą do kwestionowania danej działalności, np. przyczyną cofnięcia zezwolenia, wstrzymania działalności zakładu lub odmowy udzielenia zezwolenia albo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Szeroko zakrojone postępowanie dowodowe i uciążliwości odorowe

Nawet jeśliby uznać, że emitowanie odorów, prowadzące do określonych uciążliwości zapachowych może stanowić podstawę zastosowania sankcji wobec przedsiębiorcy, to organ procedujący musi podjąć bardzo szeroko zakrojone działania w celu udowodnienia:

  1. z jaką działalnością związana jest uciążliwość,
  2. jakie substancje powodują uciążliwość,
  3. jak daleko sięgają uciążliwe zapachy,
  4. komu i jak szkodzą.

Kwestię tę opisał WSA w Rzeszowie w wyroku z 26 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 55/18): „W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w wymaganym zakresie. Nie wyjaśniono, w jaki sposób strona skarżąca negatywnie oddziałuje na środowisko. Za niewystarczające uznać trzeba ogólne stwierdzenie, że działalność strony skarżącej generuje przykre zapachy (odór), które są uciążliwe dla okolicznych mieszkańców. Sąd zwraca uwagę, że sam odór, w przypadku braku jednoczesnego stwierdzenia, iż zostały przekroczone dopuszczalne normy stężenia danej substancji w powietrzu – co do zasady – nie powoduje naruszenia prawa, albowiem nie można przyjąć, iż w takiej sytuacji dochodzi do negatywnego oddziaływania na środowisko. (…) wymagało ustalenia, że eksploatacja instalacji strony skarżącej spowodowała lub może – z dającym się uzasadnić prawdopodobieństwem – spowodować, przekształcenie się emisji w zanieczyszczenie, powodując negatywne oddziaływanie na środowisko. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód wskazujący, że działalność strony skarżącej, taki skutek wywołała. W szczególności brak jest dowodów potwierdzających, że powoduje ona ponadnormatywną emisję substancji do powietrza. (…) W kontekście uciążliwości odorowych należało ustalić, jakie substancje powodują odór, czy negatywnie wpływają one na środowisko, a jeżeli tak, to jakie konkretnie działania podjąć, aby ograniczyć to oddziaływanie i zneutralizować wynikające z niego zagrożenie. (…) Jako wadę należy również traktować brak jednoznacznego określenia, które konkretnie substancje organ uznał za odorogenne”.

Trzeba ustalić cechy bezprawności

Aby móc powołać się na uciążliwość zapachową, organy winny ustalić, że dane działanie ma cechy bezprawności. W tym celu należy określić:

  1. co jest źródłem danej uciążliwości – działalność jakiego dokładnie podmiotu, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy działalność zlokalizowana jest na terenie przemysłowym, gdzie obok siebie uciążliwe przedsięwzięcia (często o podobnym charakterze) prowadzi wiele podmiotów;
  2. czy uciążliwości wykraczają poza teren zakładu – w aktach sprawy powinny znajdować się dowody stanowiące o tym, że uciążliwość wychodzi poza teren zakładu – tylko wtedy można czynić zarzuty emitowania odorów;
  3. czy uciążliwości są nadmierne, przekraczające zwykłe, typowe uciążliwości związane z daną działalnością, ponieważ tylko takie mogą stanowić o ewentualnym naruszeniu art. 16 ustawy o odpadach. W tym zakresie należy wziąć pod uwagę rodzaj działalności oraz warunki lokalne – z jakimi terenami graniczy zakład, skąd pochodzą skargi itp.

Uciążliwości odorowe – jak bronić się przed zarzutami?

Podmiot obwiniany o to, że generuje uciążliwości odorowe może bronić się brakiem wykazania powyższych okoliczności oraz faktem, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż źródłem odorów jest inna działalność (organy często z góry zakładają, skąd pochodzą odory, bo na dany podmiot wskazują skargi). W poszczególnych sprawach dowody bardzo często są zbyt skąpe, by można było określonemu podmiotowi postawić zarzut prowadzenia działalności w sposób powodujący nadmierne uciążliwości zapachowe wychodzące poza obszar zakładu.

Problem odoryzacji powietrza jest coraz częstszy, z uwagi na zbliżanie się terenów zamieszkanych do terenów niegdyś stricte przemysłowych, co przy braku stosownej legislacji potęguje konflikty lokalne. Wszelkie spory na tej linii ostatecznie rozstrzygają sądy w sprawach o wykroczenia (w przypadku nieprzyjęcia mandatu) lub w sprawach administracyjnych (w przypadku gdy sankcje mają charakter administracyjny).

fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)

Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Radcy Prawnego Dominiki Nosal

Kancelria Radcy Prawnego Dominika Nosal
Dominika Nosal

Dominika Nosal

radca prawny, właściciel kancelarii środowiskowej. Doradza głównie przedstawicielom branży powiązanych z ochroną środowiska, gospodarką odpadami oraz gospodarką wodnościekową. Jest autorem wielu artykułów z dziedziny ochrony środowiska publikowanych na łamach czasopism związanych z tą tematyką. Autorka bloga tematycznego na stronie firmowej www.kancelarianosal.pl. e-mail: d.nosal@kancelarianosal.pl

reklama

reklama

partner merytoryczny

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama

 

partner merytoryczny

reklama