Temat zaskarżania wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO) nie jest nowy. Już bowiem poprzednia aktualizacja tych dokumentów – dokonana w 2012 r. – i podejmowanie uchwał wykonawczych w tym zakresie przez poszczególne sejmiki województw uaktywniły część przedsiębiorców. Jednak pamiętając, w jakich bólach rodziły się owe WPGO, może dziwić zdumiewająco mała liczba skarg na zapisy tych planów. Obecnie z nie mniejszymi perturbacjami powstają kolejne aktualizacje WPGO. Tym razem jednak można spodziewać się wręcz fali zaskarżeń dotyczących tych dokumentów.
Na tle pierwszych spraw związanych z zaskarżaniem WPGO pojawiły się zarówno nowe interpretacje przepisów, jak i szereg orzeczeń. Mogłoby się wydawać, że okres od 2012 do 2014 r. pozwolił na utrwalenie określonej ścieżki dotyczącej zaskarżania WPGO, niestety, tak się nie stało: jak kraj długi i szeroki, sądy administracyjne podchodzą do tych spraw bardzo różnie.
Będzie ruch w interesie
Co może stanowić przedmiot zaskarżenia? Na pewno podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Niezadowolenie z nowego podziału na regiony już dziś artykułują przedstawiciele gmin i przedsiębiorstw w zasadzie z całej Polski, zwłaszcza z jej wschodniej części. Można zatem liczyć na „ruch w interesie”. Drugą rzeczą, która zapewne będzie zaskarżana, to wskazanie regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK-ów), a kolejną – plan zamykania obiektów niespełniających wymagań. To będzie pewna nowość, gdyż wielu marszałków zapowiedziało, że będą przyglądali się instalacjom, właśnie dlatego, aby „uwolnić” moce przerobowe, „wycofując z obiegu” te obiekty, które nie spełniają wymogów ochrony środowiska.
Tak naprawdę jednak u podstaw potencjalnych skarg do sądów administracyjnych będą leżały plany inwestycyjne. Jak wiadomo, są one załącznikami do WPGO, a zatem ich zaskarżenie będzie równoznaczne z zaskarżeniem WPGO. A tego typu skarg może pojawić się mnóstwo, dobrze bowiem wiadomo, czym skutkuje nieumocowanie danej instalacji w planie inwestycyjnym: brakiem środków publicznych na tę inwestycję.
Spór o charakter WPGO
W temacie zaskarżeń rodzi się jeszcze pytanie o charakter WPGO. Ustawa o odpadach stanowi jasno, że uchwała w sprawie wykonania WPGO jest aktem prawa miejscowego. Natomiast sam plan już nie został tak nazwany przez ustawodawcę. Pojawiają się zatem wątpliwości, czy w związku z tym w ogóle istnieje możliwość zaskarżenia WPGO, skoro nie jest on prawem miejscowym! Bo WPGO jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a jego adresatem są organy administracji. Stanowisko takie pojawia się w wielu orzeczeniach i doktrynie i jest to dość groźne, gdyż determinuje podejście do możliwości zaskarżenia samego planu, a nie uchwały w sprawie jego wykonania.
Patrząc jednak na wpływ, jaki ten dokument wywiera na obowiązki i uprawnienia przedsiębiorców prowadzących instalacje, jak warunkuje on bieżącą ich działalność i otrzymywanie zezwoleń, należy stwierdzić, że sądy powinny odejść od uznawania, iż jest to tylko akt planistyczny. Przecież sama ustawa o odpadach podkreśla rangę WPGO. Warto zatem odnotować, że mimo trzymania się przez wiele wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) w orzecznictwie opisanego powyżej stanowiska, pojawiają się jednak wyroki, które wskazują na możliwość zaskarżenia WPGO. W ocenie tych sądów, byłoby absurdem, gdyby nie można było zaskarżyć planu, który determinuje działalność gospodarczą. De facto pozbawiałoby to obywateli prawa do sądu, do obrony swoich praw, a co za tym idzie – stałoby w sprzeczności z Konstytucją.
Co zawiera WPGO?
Dlaczego tak ważne jest badanie tego, co znajduje się w WPGO? Choćby dlatego, że ustawa o odpadach mówi wprost, iż instalacja, która nie znalazła się w planie, nie może otrzymać żadnej decyzji administracyjnej. Warto tu jednak podkreślić, iż przepis odnosi się jedynie do instalacji służących do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania i z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. A zatem należy rozróżnić tu dwa elementy, które w praktyce będą miały bardzo duże znaczenie dla skutecznego złożenia skargi Pierwszym jest naruszenie interesu przedsiębiorcy, który będzie wówczas zagrożony, jeżeli jego instalacja nie zostanie ujęta w WPGO, ponieważ nie dostanie on żadnej decyzji, co będzie oznaczać, że może on zakończyć swoją działalność. Ta sytuacja jednak dotyczy wyłącznie WPGO i ww. rodzajów instalacji dla konkretnych odpadów. Drugi element wiąże się natomiast z naruszeniem interesu przedsiębiorcy, który nie został ujęty w planie inwestycyjnym. Jak wcześniej wspomniano, ten plan warunkuje tylko finansowanie inwestycji. Różnica jednak polega na tym, że w przeciwieństwie do WPGO, ta sytuacja odnosi się do wszystkich obiektów związanych z gospodarką odpadami, a nie tylko do instalacji służących do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania i z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów.
Ustawa o odpadach wymaga, by instalacja była ujęta w WPGO. Warto zatem zastanowić się, co to oznacza. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, „ujęty” to inaczej „zamknięty w obrębie czegoś”. Stąd rodzi się pytanie, czy w świetle tego przepisu wystarczy daną instalację (nową lub istniejącą, którą przedsiębiorca chce np. rozbudować) wpisać gdziekolwiek w WPGO, żeby móc domagać się wydania przez organ decyzji administracyjnej. Odpowiedź daje chociażby wyrok WSA w Kielcach z 28 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 321/15), który uznał, że instalacja musi być umieszczona w WPGO w konkretnych zapisach, mówiących o przyszłości regionu. A zatem bardzo celowe jest, aby pochylić się nad projektem WPGO i przyjrzeć się, gdzie i jak dana instalacja jest wpisana w kontekście planów inwestora.
Co zatem można zrobić, jeśli dana instalacja nie znalazła się w WPGO (planie inwestycyjnym) albo gdy zmieniono regiony gospodarki odpadami nie po myśli konkretnej gminy czy przedsiębiorcy? Ustawa o samorządzie województwa mówi, że „każdy, czyj interes prawny został naruszony aktem prawa miejscowego, po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia, może zaskarżyć ten przepis do sądu administracyjnego”. A zatem chodzi o akt prawa miejscowego, a – jak wcześniej wspomniano – WPGO nim nie jest. Kolejny artykuł natomiast wskazuje, iż przywołany wcześniej przepis stosuje się odpowiednio, gdy organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmuje czynności prawne lub faktyczne, które naruszają prawa osób trzecich. I to jest właśnie podstawa do zaskarżenia WPGO.
Gdzie jest pies pogrzebany?
Kluczowe będzie zatem wskazanie interesu prawnego oraz wezwanie organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia tego interesu. W praktyce wygląda to tak, że do właściwego miejscowo sejmiku kieruje się pismo, w którym wzywa się organ do podjęcia stosownej uchwały – tylko bowiem w taki sposób można usunąć naruszenie, czyli zadbać o to, by konkretna instalacja znalazła się w WPGO albo zmienione zostały regiony.
Z takim wezwaniem wiążą się konkretne terminy procesowe, upoważniające do wniesienia skargi. Termin jest liczony od uzyskania odpowiedzi albo od bezskutecznego upływu terminu na uzyskanie odpowiedzi – odpowiednio 30 i 60 dni. To ważne, by pilnować tego terminu, gdyż od tego zależy możliwość wniesienia skargi. Ustawodawca, w odniesieniu do tej kwestii, mówi o „bezskutecznym wezwaniu”.
Skoro zatem skarga na WPGO jest dopuszczalna, to gdzie jest pies pogrzebany? W ustaleniu interesu prawnego. Jest to kluczowy moment przy konstruowaniu skargi. Kiedy bowiem taka skarga trafia do sądu, jest badana pod względem formalnym, ale jeszcze przed rozpatrzeniem merytorycznym sprawdza się, czy ustalono interes prawny. W praktyce, jeżeli sąd uzna, że skarżący nie ma interesu prawnego, wówczas skargę odrzuca. Dlatego tak istotne jest wskazanie tego interesu prawnego. Wbrew bowiem wielu orzeczeniom zarówno WSA, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa interesu prawnego wcale nie jest jednoznacznie przesądzona.
Na czym polega różnica pomiędzy interesem prawnym a faktycznym? Interes prawny jest to interes faktyczny, który jednak ma zabezpieczenie w prawie. Musi on być konkretny, indywidualny, obiektywny i aktualny. Kluczowe znaczenie ma tu przymiotnik „indywidualny”, który oznacza, że skarżący nie może się stawiać w roli „trybuna ludowego”, argumentując, że taka czy inna zmiana WPGO będzie dobra lub zła dla regionu i systemu gospodarki odpadami. Skarga musi być powiązana z indywidualnym interesem skarżącego. Niestety, jest to poważny problem prawny. We wszystkich bowiem orzeczeniach sądów administracyjnych generalnie wskazuje się, że interes indywidualny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. A zatem konstruując skargę i pokazując interes prawny, należy zawsze pokazać konkretną normę prawną, z której wywodzi się interes skarżącego (wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12).
Mówiąc o skardze, mamy do czynienia z dwoma przypadkami. Po pierwsze, można zaskarżyć WPGO, gdy nie została w nim ujęta instalacja, bądź dotyczący jej wpis został dokonany niezgodnie z oczekiwaniami inwestora, po wtóre – kiedy do WPGO został wpisany konkurencyjny RIPOK. W tym drugim przypadku trzeba się zastanowić, czy istnieje możliwość wpłynięcia tym zaskarżeniem na uchwałę, która burzy wyobrażenie skarżącego o regionie z powodu pojawiającej się w nim konkurencji. Innymi słowy: jak zrobić, żeby wykreślić konkurencję albo pozbawić ją możliwości rozwoju, wyrzucając ją z planu inwestycyjnego? Czy sądy administracyjne przyjmą takie skargi? Znów stanowiska WSA są różne. WSA w Warszawie uznał (wyrok z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/13), że generalnie można zaskarżyć uchwałę o WPGO w takim zakresie, w jakim wpływa ona na konkurencję. A zatem, w ocenie Sądu, dozwolone jest „szczypanie” konkurencyjnego RIPOK-a, ponieważ on zabiera skarżącemu strumień odpadów, a to wpływa na jego interes, również na jego interes prawny. W podobnym tonie wypowiedział się WSA w Poznaniu (wyrok z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 875/13). Są jednak także przykłady odmienne. Wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1317/14) jasno wskazuje, że normy WPGO nie wywierają bezpośredniego wpływu na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom jednostek samorządu terytorialnego. WSA w Krakowie zaznaczył (wyrok z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 494/14, niepublik.) przy tym, że interes faktyczny należy odróżnić od interesu prawnego. Zgodnie zatem z tym orzeczeniem, działania konkurencyjne nie mogą leżeć u podstaw oceny, że naruszony jest interes prawny. W myśl tego wyroku, nie ma interesu prawnego spółka, która chce wykreślenia konkurencyjnej instalacji z WPGO. Ten sam Sąd w ubiegłym roku orzekł (wyrok z 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 46/15, niepublik.), że nie ma interesu prawnego przedsiębiorca skarżący uchwałę w zakresie ukształtowania regionów, gdyż nie ma normy prawa materialnego, z której można wywieść uprawnienie dla przedsiębiorcy związane z kształtowaniem granic regionów. W tym wyroku pojawiło się wręcz kuriozalne zdanie, w którym Sąd argumentował, że pozbawienie danego RIPOK-a chociażby odrobiny strumienia odpadów przez przesunięcie regionów nie ma znaczenia dla interesu prawnego! Dla Sądu zmiana granic regionów spowodowała zmniejszenie strumienia dla tej instalacji tylko o 4%. Czy to tak wiele? – pytał Sąd. To pokazuje, że przy wnoszeniu skarg należałoby pokusić się o pogłębioną analizę danego strumienia i o pokazanie, jak jego zmiana faktycznie wpłynie na daną instalację – bo dla niej może to być naprawdę dużo. Skarżący przedsiębiorca, którego dotyczył wyrok, wskazał również, że budował instalację i pozyskał na to dofinansowanie ze środków unijnych, a we wniosku były określone gminy, z których ma pochodzić strumień trafiający do tej instalacji. Jednak dla Sądu nie miało to znaczenia, ponieważ przedsiębiorca nie może łączyć kwestii faktycznych, takich jak dofinansowanie inwestycji, z granicami regionów. Dlaczego? Bo żaden przepis nie gwarantował ukształtowania regionów, zgodnie z oczekiwaniami, wynikającymi z umowy o dofinansowanie. Rodzi się zatem pytanie: czy taki wyrok znajdzie przełożenie na kwestie zaskarżania samego planu inwestycyjnego? Jeżeli dla sądu zmiana regionów nie ma żadnego znaczenia w ujęciu interesu prawnego przedsiębiorcy posiadającego instalację, to czy plan inwestycyjny będzie miał jakieś znaczenie, skoro jest tylko po to, aby dostać unijne środki?
Przy składaniu skargi wiele osób odwołuje się do Konstytucji RP. Jednak dla WSA ustawa zasadnicza sama w sobie nie stanowi przepisu prawa, który dałby podstawę do skonstruowania skargi. Trzeba zatem pamiętać, że składając zaskarżenie, należy pokazać konkretny przepis, na którym opieramy swoją skargę – np. z ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach itd.
Patrzmy na treści i skutki
Reasumując, można wskazać, iż nieważne, jaką formę ma WPGO. Istotne jest jednak to, że treści i skutki, jakie wywiera ten dokument, mają wpływ na obowiązki i uprawnienia podmiotów działających na rynku zagospodarowania odpadów. Obecnie sama ustawa o odpadach podkreśla rangę WPGO, który determinuje bieżąca działalność i otrzymywanie zezwoleń.
Artykuł powstał w oparciu o referat wygłoszony przez autorkę podczas Ogólnopolskiej Konferencji „KPGO i WPGO – kluczowe plany w gospodarce odpadami”, zorganizowanej przez firmę Ekorum, która odbyła się w dniach 3-4 marca br. w Rumi. |