Gospodarka odpadami w obliczu koronawirusa SARS-CoV-2

Pracownicy przedsiębiorstw zajmujących się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów w walce z zagrożeniami sanitarno-epidemicznymi znajdują się na pierwszej linii ognia.

W pierwotnej wersji Ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa) prawodawca nie przewidział mechanizmów ochronnych dedykowanych gospodarce odpadami, a ostatecznie nam wszystkim.

Pismem z 13 marca przedstawiciele sektora zwrócili się do Prezesa Rady Ministrów o wprowadzenie konkretnych zmian w specustawie. 31 marca 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie specustawy oraz niektórych innych ustaw (dalej nowelizacja). Przepisy nowelizacji dotyczące gospodarki odpadami obowiązują od dnia jej publikacji w Dzienniku Ustaw, czyli od 31 marca 2020 roku. Przepisy te nie mogą być jednak doskonałe, skoro Minister Klimatu i Główny Inspektor Sanitarny uznali za potrzebne wydanie wytycznych w sprawie „postępowania z odpadami wytwarzanymi w czasie występowania zakażeń koronawirusem SARS-CoV-2 i zachorowań na wywołaną przez niego chorobę COVID-19 (w czasie trwania pandemii/epidemii)„.

W poniższym artykule omówione zostały mankamenty samej specustawy. Wytycznym Ministra Klimatu i Głównego Inspektora Sanitarnego poświęcony został osobny tekst.

Odpady z miejsc kwarantanny i izolacji w obliczu koronawirusa

W nowelizacji zabrakło szczegółowego sposobu postępowania z odpadami wytwarzanymi przez osoby objęte kwarantanną lub izolacją odbywaną w gospodarstwach domowych (lub innych miejscach). Kwarantanna polega na odosobnieniu osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Natomiast izolacją nazywamy odosobnienie osoby chorej na chorobę zakaźną lub osoby podejrzanej o taką chorobę, w celu uniemożliwienia przeniesienia czynnika chorobotwórczego na inne osoby.

Oznacza to, że ryzyko rozwinięcia się COVID-19 u osoby zdrowej objętej kwarantanną jest realne. Jednocześnie, zgodnie z powszechną wiedzą, koronawirus odznacza się wysoką zakaźnością oraz zdolnością do przetrwania poza organizmem człowieka nawet kilka dni. Odpady wytwarzane w miejscach objętych kwarantanną mogą być zatem skażone.

Z kolei w odniesieniu do odpadów powstających podczas izolacji należy stwierdzić, że część z nich z pewnością jest skażona (pochodzi bowiem od osób chorych), zaś co do pozostałej części istnieje prawdopodobieństwo większe niż w przypadku kwarantanny, że odpady z miejsca izolacji osób podejrzanych o chorobę są zakaźne. W każdym razie nie można tu mówić wyłącznie o hipotetycznym ryzyku skażenia takich odpadów.

Zaskakuje więc bierność prawodawcy we wprowadzeniu szczegółowego sposobu postępowania względem odpadów wytwarzanych przez osoby objęte izolacją lub kwarantanną, zwłaszcza w warunkach domowych. Jak bowiem uzasadnić to, że podejmujemy działania prewencyjne wobec osób, ale już nie wobec odpadów wytwarzanych przez te osoby, skoro – zgodnie z aktualną wiedzą – koronawirus może utrzymywać się na powierzchniach przedmiotów nawet dziewięć dni?

Zachowanie obecnego statusu odpadów wytwarzanych przez osoby objęte kwarantanną lub izolacją w warunkach domowych, będących „tylko” odpadami komunalnymi, stwarza zagrożenie dla pracowników zajmujących się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych, a w konsekwencji dla całego społeczeństwa.

Pod kątem możliwości zakażenia wirusem, w ramach gospodarowania odpadami, pierwszymi narażonymi są pracownicy odbierający odpady, następnie osoby zbierające odpady, w tym dokonujące ich przeładunku w stacji przeładunkowej, oraz wstępnie sortujące odpady, następni są pracownicy transportujący odpady, a niewykluczone, że także i osoby poddające odpady odzyskowi. A przecież wskazane osoby przemieszczają się, mają kontakt ze swoimi rodzinami. Brak podjęcia kompleksowych działań w walce z COVID-19, obejmujących także właściwą gospodarkę odpadami, może sprawić, że postulaty dotyczące podwyższonej dbałości o higienę i porządek nie będą spełnione, co może z kolei przełożyć się na zwiększenie liczby zachorowań w całej populacji.

Sposób na uniknięcie ryzyka

Rozwiązanie pozwalające zminimalizować zagrożenie nasuwa się samo – skrócenie do minimum łańcucha logistycznego oraz zaostrzenie do maksimum standardów bezpieczeństwa. Postulaty te można byłoby osiągnąć, wprowadzając do specustawy następujący sposób postępowania z odpadami:

• gmina informuje przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne o miejscach kwarantanny oraz izolacji (na to pozwalają obecne przepisy RODO),
• przedsiębiorca zaopatruje miejsca kwarantanny oraz izolacji w specjalne pojemniki lub worki przeznaczone do gromadzenia odpadów,
• transport odpadów z miejsc kwarantanny i izolacji odbywa się specjalnymi pojazdami,
• hierarchia postępowania z odpadami nie obowiązuje w stosunku do odpadów z miejsc kwarantanny i izolacji,
• odpady odebrane z miejsc kwarantanny i izolacji powinny trafić prosto do spalarni, w której zostaną poddane termicznemu przekształceniu, ewentualnie na składowisko, gdzie byłyby poddawane innym procesom unieszkodliwiania.

Zaproponowany mechanizm najbardziej przypomina sposób postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi.

Nowelizacja dopuściła składowanie oraz termiczne przekształcanie odpadów komunalnych wytwarzanych przez osoby objęte kwarantanną lub izolacją, bez wstępnych procesów przetwarzania. Czyni to jednak w drodze wyjątku, a nie zasady, w ramach budzącego wątpliwości przepisu (o tym dalej), stąd wprowadzona zmiana jest niewystarczająca.

Polecenie wojewody w obliczu koronawirusa SARS-CoV-2

Nowelizacja przewidziała szczególne procedury postępowania z:

• odpadami medycznymi o właściwościach zakaźnych wytworzonymi w związku z przeciwdziałaniem COVID-19

oraz

• odpadami wytwarzanymi w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 innymi niż odpady medyczne o właściwościach zakaźnych, w tym odpadami komunalnymi.

W przypadku braku na obszarze województwa technicznych i organizacyjnych możliwości unieszkodliwiania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wskazanych grup odpadów, wojewoda może wydać, w drodze decyzji administracyjnej, polecenie dotyczące gospodarowania tymi odpadami. Prawodawca nie określił jednak, w jaki sposób rozumie „brak technicznych i organizacyjnych możliwości unieszkodliwiania”. Można przyjąć, że chodzi w szczególności o takie przypadki jak brak personelu, objęcie instalacji kwarantanną, brak mocy przerobowych instalacji itd.

Zastanawiający jest przy tym fakultatywny charakter decyzji („wojewoda może wydać”). Skoro odpady muszą być zagospodarowane, a z pewnych przyczyn nie mogą trafić do określonych instalacji, to decyzja obligatoryjna wydawałaby się tu bardziej uzasadniona.

Unieszkodliwianie odpadów medycznych o właściwościach zakaźnych wytworzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 odbywa się przez termiczne przekształcanie rozumiane jako:

• spalanie odpadów przez ich utlenianie w temperaturze nie niższej niż 850°C,
• inne, niż w punkcie wyżej, procesy termicznego przekształcania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane.

Konkretnych sposobów unieszkodliwiania nie przewidziano natomiast względem odpadów wytwarzanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 innych niż odpady medyczne o właściwościach zakaźnych. Jeśli są to jednak odpady komunalne, to polecenie może dotyczyć:

• przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do innych instalacji niż instalacje komunalne zapewniające mechaniczno-biologiczne przetwarzanie i wydzielanie z tych odpadów frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku,
• składowania lub termicznego przekształcania odpadów komunalnych bez (jakichkolwiek lub określonych) wstępnych procesów przetwarzania.

Niekonsekwencja prawodawcy w obliczu koronawirusa

Warto dostrzec doniosłą niekonsekwencję prawodawcy związaną z możliwością skierowania zmieszanych odpadów komunalnych do „innych instalacji niż instalacje komunalne zapewniające mechaniczno-biologiczne przetwarzanie i wydzielanie z tych odpadów frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku”.

Wspomniane instalacje komunalne to instalacje, w których prowadzony jest odzysk (a nie unieszkodliwianie) odpadów. Jak natomiast zostało wyjaśnione, wydanie polecenia względem odpadów wytwarzanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 innych niż odpady medyczne o właściwościach zakaźnych, w tym odpadów komunalnych, jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy na obszarze województwa brakuje technicznych i organizacyjnych możliwości unieszkodliwiania odpadów. Rodzi się zatem pytanie, w jaki sposób ocenić wystąpienie przesłanki braku możliwości unieszkodliwiania, skoro omawiane odpady nie są dedykowane temu procesowi. W odniesieniu do odpadów komunalnych polecenie będzie miało sens jedynie w przypadku, gdy zostaną one zwolnione ze wstępnych procesów przetwarzania.

Zaobserwowana niespójność powinna zostać usunięta.

Polecenie może być wydane:

• organom administracji rządowej działającym w województwie,
• państwowym osobom prawnym,
• organom samorządu terytorialnego,
• samorządowym osobom prawnym,
• samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej,
• innym niż wymienione wyżej, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej,
• przedsiębiorcom.

W tym kontekście na uwagę zasługuje fakt, że polecenie można wydać również w odniesieniu do podmiotu, który nie posiada decyzji z zakresu gospodarowania odpadami. W tym wymiarze istotna wątpliwość dotyczy zasad ponoszenia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami (wskazanych grup). Biorąc pod uwagę art. 27 i następne ustawy o odpadach, uwzględniając fakt, że przepisy dotyczą różnych rodzajów odpadów, względem których zastosowanie znajdują różne zasady odzysku i unieszkodliwiania, scenariuszy jest wiele, a ich omówienie wykracza poza ramy artykułu.

Każdy podmiot musi zaś posiadać stosowne możliwości techniczne i organizacyjne do realizacji polecenia. Nasuwa się pytanie, czy przed wydaniem polecenia wojewoda będzie badał możliwości instalacji, a może wymagał jedynie stosownej deklaracji w tym zakresie. Tego niestety nie wiadomo.

Koszty wykonania polecenia wojewody

Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę na to, że nowelizacja nie zawiera przepisów w zakresie zasad ponoszenia przez wskazane podmioty kosztów wykonania polecenia wojewody. Przedsiębiorcy powinni otrzymywać zaliczkę na poniesienie kosztów zagospodarowania odpadów lub rekompensatę za zagospodarowane odpady.

Niezależnie jednak od tego, czy prawodawca wprowadzi do specustawy takie mechanizmy, podmioty powinny dokumentować i archiwizować wszelkie koszty wykonania polecenia, zabezpieczając się na czarny scenariusz i konieczność sądowego dochodzenia zwrotów z powołaniem się na względy słuszności.

Samo polecenie określa:

• podmiot lub podmioty zobowiązane do gospodarowania odpadami,
• miejsce, dopuszczoną metodę i warunki unieszkodliwiania, w tym transportowania i magazynowania odpadów przed ich przetworzeniem,
• obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w postaci papierowej, o ile nie ma możliwości prowadzenia tej ewidencji za pośrednictwem Bazy danych odpadowych (BDO),
• okres obowiązywania polecenia.

Pożądane byłoby również określenie maksymalnego okresu obowiązywania polecenia. Podmiotom zobowiązanym do zagospodarowania „ekstra” odpadów powinno zapewnić się też możliwość dostosowania dotychczasowych harmonogramów do nowych obowiązków oraz zaplanowania związanych z tym kosztów.

Co istotne, do zagospodarowania wskazanych grup odpadów nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach w zakresie warunków transportu odpadów, zbierania odpadów oraz unieszkodliwiania. Z wyłączeniem tych przepisów nie idzie jednak w parze wyłączenie rozdziału 9 ustawy o odpadach, zatytułowanego „Przekazywanie odpadów i przenoszenie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami”. Te obowiązują.

Wyłączone są również przepisy Prawa ochrony środowiska w zakresie warunków korzystania ze środowiska. Oznacza to, że podmioty, którym wydano polecenie, nie są zobowiązane, wbrew głosom niektórych praktyków, do ponoszenia w związku ze składowaniem odpadów opłat za korzystanie ze środowiska, w tym opłat podwyższonych (w przypadku podmiotów, które zagospodarowują odpady bez wymaganych zezwoleń). Osobą kwestią jest konieczność ponoszenia wyższych opłat za korzystanie ze środowiska w związku ze zwiększoną ilością odpadów kierowanych do unieszkodliwiania, nieobjętych poleceniem.

Niejasności definicyjne w obliczu koronawirusa

W końcu należy zadać pytanie, jakich odpadów dotyczy w zasadzie nowelizacja.

I tak przez odpady medyczne o właściwościach zakaźnych wytworzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć odpady powstałe w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz prowadzeniem badań i doświadczeń naukowych w zakresie medycyny o właściwościach zakaźnych, a jednocześnie w związku ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków COVID-19. Taki rezultat otrzymujemy z połączenia: definicji odpadów medycznych (z ustawy o odpadach), odpadów posiadających właściwości zakaźne (z ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem w sprawie warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne oraz sposobu ustalania tych właściwości) oraz pojęcia „przeciwdziałania COVID-19” (ze specustawy).

Na uwagę zasługuje wątpliwość, czy prawidłowe jest kwalifikowanie odpadów skażonych SARS-CoV-2 (czy innymi wirusami) jako odpadów posiadających właściwości zakaźne, jeśli wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia w sprawie warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne oraz sposobu ustalania tych właściwości. A takim warunkiem jest obecność w nich żywych mikroorganizmów lub ich toksyn. W świecie nauki od lat trwa natomiast dyskusja na temat tego, czy wirusy zalicza się do żywych mikroorganizmów^{1, 2}.

Słuszną wydaje się teza, że tylko przyjmując konkretną definicję życia, można uznać COVID-19 za mikroorganizm podpadający pod wspomniane rozporządzenie.

Uznanie odpadów skażonych SARS-CoV-2 za odpady o właściwościach zakaźnych korespondowałoby z pojęciem „wysoce zakaźnych odpadów medycznych”, którym posługuje się rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi. Takim odpadami są odpady zawierające „materiał zakaźny, który może spowodować trwałe upośledzenie, zagrożenie życia lub chorobę śmiertelną, pojawiającą się u dotychczas zdrowych ludzi lub zwierząt”, przy czym do drobnoustrojów zalicza się m.in. właśnie wirusy (patrz umowa ADR, do której odsyła rozporządzenie).

Ciekawym zagadnieniem jest kwestia ustalenia, czy dane odpady posiadają właściwości zakaźne. Warto wyjaśnić, że w przypadku takich odpadów, stających się odpadami niebezpiecznymi, mamy do czynienia ze swoistym domniemaniem niebezpiecznego charakteru tych odpadów. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w jednym z niedawnych wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy jednak pamiętać, że również na gruncie załącznika III do dyrektywy w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, za odpady zakaźne uznaje się odpady zawierające żywe drobnoustroje lub ich toksyny.

Do odpadów wytwarzanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 innych niż odpady medyczne o właściwościach zakaźnych należy natomiast zaliczyć wszelkie odpady powstające w związku ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków COVID-19 nie będące odpadami medycznymi o właściwościach zakaźnych, czyli np. odpady wytwarzane w miejscach izolacji osób chorych. Do tej kategorii odpadów nie powinno zaliczać się natomiast odpadów z miejsc izolacji osób jeszcze zdrowych lub z miejsc kwarantanny. Słusznym postulatem byłoby natomiast wydzielenie z odpadów komunalnych tych wszystkich wymienionych odpadów do odrębnego strumienia, który byłby poddany procesom właściwym dla odpadów zakaźnych.

Źródła:

1. https://microbiologysociety.org/publication/past-issues/what-is-life/article/are-viruses-alive-what-is-life.html,
2. https://www.scientificamerican.com/article/are-viruses-alive-2004/

fot. sozosfera.pl

Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z SZYMAŃCZYK ROMAN DERESZ KANCELARIA ADWOKACKA SP. P.