Mijają dwa lata wdrażania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. To dobry moment na próbę dokonania bilansu zysków i strat odnotowanych w tym czasie. Uczynię to subiektywnie, z pozycji praktyka od wielu lat „siedzącego po uszy” w odpadach, nie roszcząc sobie przy tym prawa do wygłaszania prawd jedynie słusznych. Nikt nie powinien tego czynić, bo właściwie w każdej gminie czy związku międzygminnym gospodarka odpadami wygląda odmiennie. Opisywane lata dokonały w tym względzie stosunkowo niewielkich zmian, choć z pewnością o pewnej cząstkowej unifikacji można mówić.
Co więc zyskaliśmy? Z pewnością uporządkowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi, przynajmniej w tym znaczeniu, że wprowadzono lub zdefiniowano kilka powszechnie obowiązujących pojęć, a także dookreślono prawa i obowiązki gmin w stanowieniu lokalnego prawa w tym obszarze. Wdrożyliśmy europejskie dyrektywy (choć nie wszystkie), dając podstawy do założenia, że osiągniemy także nałożone przez Unię Europejską cele w gospodarce odpadami w zakresie redukcji składowania odpadów. Czy przyjęte założenia zostały zrealizowane? Z pewnością jeszcze nie w pełni.
Gdzie wystąpiły trudności?
Znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwalona 1 lipca 2011 r., dała samorządom dwa lata na przygotowanie i ustanowienie nowego systemu gospodarki odpadami. Ten czas nie przez wszystkie gminy został jednak dobrze wykorzystany. Część przetargów na obsługę systemu została bowiem rozstrzygnięta po dacie startu systemu, a w wielu przypadkach termin wyboru wykonawców nie pozostawiał operatorom zbyt wiele czasu na bezproblemowe rozpoczęcie realizacji usług. Ponadto w części jednostek samorządu terytorialnego ustanowiono systemy niekoniecznie realistyczne (mowa o wysokości stawki opłaty, częstotliwości odbioru odpadów czy kwestii wyboru wiarygodnego operatora). Warto te przypadki analizować i wyciągać z tego właściwe wnioski, stroniąc jednak od skrajnego twierdzenia, że wdrożenie systemu nie wypaliło. Bowiem takie stwierdzenie z pewnością nie jest uprawnione.
Zdecydowana większość samorządów dobrze lub przynajmniej poprawnie poradziła sobie z wdrożeniem systemu, pomimo że ustanowione prawo (z pewnością nie w pełni doskonałe) było niemal od samego początku korygowane i uzupełniane. Wymagało to korekty podjętych uchwał, choćby odnośnie przejęcia przez gminy obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki czy też metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Pojawiły się także (i to niemal u zarania wdrażania systemu) spory interpretacyjne co do zasad gospodarki odpadami, czego znaczącym przykładem była kwestia mycia opakowań. Te zawirowania nie sprzyjały dobremu przyjęciu zachodzących zmian przez społeczeństwo.
Z pewnością najważniejszym elementem negatywnie wpływającym na społeczny odbiór „rewolucji śmieciowej” była wysokość (a czasami metoda naliczania) opłaty za gospodarowanie odpadami. Część gmin, obawiając się w przyszłości konieczności dopłacania do systemu, ustanawiała zawyżone w stosunku do przewidywanych kosztów systemu opłaty, w wielu przypadkach mocniej niż poprzednio obciążające portfele mieszkańców, co w oczywisty sposób negatywnie nastawiało opinię publiczną. Nie brakowało także przypadków, w których stawki opłat – w imię przypodobania się mieszkańcom – ustanawiane były na rażąco niskim poziomie, nie znajdującym uzasadnienia w realnych kosztach prowadzenia systemu. W części gmin kontestowano także ustanowioną metodę naliczania opłaty, tym bardziej, że początkowo samorządy miały prawo wyboru jednej metody spośród czterech wskazanych w ustawie, bez możliwości jej różnicowania (np. odmiennie dla miast i dla terenów wiejskich, co w wielu przypadkach wydaje się być uzasadnione). Nie ustają też dyskusje dotyczące umożliwienia gminom stosowania w systemie opłat ulg i zwolnień, głównie o charakterze socjalnym (np. w stosunku do rodzin wielodzietnych). Wspomniane aspekty były przez ustawodawcę (poniekąd słusznie) korygowane. To, że nie uwzględniono tego w pierwotnej wersji ustawy, niekoniecznie było błędem. Danie bowiem gminom już na starcie więcej swobody w kształtowaniu opłat w oparciu o większą liczbę parametrów mogłoby bowiem spowodować, że większa liczba systemów nie zostałaby prawidłowo zbilansowana z finansowego punktu widzenia.
Pewną trudność w bilansowaniu systemu powodowały także niezbyt dokładne dane o liczbie mieszkańców stale przebywających na danych nieruchomościach. Niedoskonałe bazy gminne (meldunkowe, podatkowe, geodezyjne itp.) nie dawały wiarygodnych danych, co było (i nadal jest) potęgowane przez stałą i czasową migrację zarobkową i edukacyjną. Nie lepiej wygląda wiarygodność informacji w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkanych. Utrudnieniem w tym względzie jest ograniczony dostęp do baz Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz Krajowego Rejestru Sądowego (co w dobie informatyzacji i dość powszechnej dostępności wielu danych wydaje się być niezbyt zrozumiałe). Warto przy tym wskazać, że problem wiarygodności baz danych dotyczy zwłaszcza związków międzygminnych, które – aby odpowiednio przygotować się do wdrożenia systemu – musiały pierwej pozyskać informacje z gmin członkowskich i stworzyć z tego jednolite bazy o podmiotach zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Nastręczało to wiele problemów – zwłaszcza w pierwszej fazie wdrażania systemu. Dziś dostępność specjalistycznego oprogramowania, dedykowanego gospodarce odpadami, jest większa, jednakże przed dwoma laty obraz był zdecydowanie gorszy, a wielorakość stosowanych przez gminy systemów informatycznych z pewnością nie była czynnikiem sprzyjającym. Efektem tych problemów nadal jest pozostawanie poza systemem dość znaczącego odsetka zobowiązanych do wnoszenia opłaty, a w konsekwencji podrożenie systemu.
Fot. 2. Wdrożyliśmy europejskie dyrektywy, dając podstawy do założenia, że osiągniemy także nałożone przez Unię Europejską cele w gospodarce odpadami w zakresie redukcji składowania odpadów. (sozosfera.pl)
Rozwiązania ustawowe dały wystarczające ramy do ustanowienia lokalnych systemów gospodarki odpadami, jednakże w wielu gminach brakowało wystarczającego doświadczenia i wiedzy, by te systemy do końca prawidłowo skonstruować. Trzeba było bowiem zdecydować o licznych elementach, takich jak objęcie systemem nieruchomości niezamieszkanych, przejęcie obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki, ustalenie wielkości stosowanych pojemników i opłat za ich jednorazowe opróżnienie, częstotliwość odbioru odpadów, ustanowienie systemu selektywnej zbiórki odpadów, budowa punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK). Te zaś elementy stanowiły podstawę do przygotowania, przeprowadzenia i rozstrzygnięcia przetargów na obsługę systemu. Także w tym względzie nie zawsze zapadały właściwe rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że najczęściej jedynym kryterium wyboru operatora była cena. Jednak nie tylko z tego względu obsługa systemu nie była w pełni zgodna z ustanowionym systemem oraz oczekiwaniami mieszkańców i właścicieli nieruchomości.
W wyniku przeprowadzonych przetargów nastąpił nowy podział rynku odbioru i zagospodarowania odpadów. Jego uczestnikami przestało być wiele lokalnych, małych, głównie prywatnych firm (choć nie tylko). Nie zdołały bowiem spełnić wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska, uzupełnianych często dodatkowymi wymogami stawianymi w organizowanych przetargach przez samorządy. Część z nich pozostała na rynku, ratując się albo podwykonawstwem u zwycięzcy przetargu, albo realizując nadal usługi, ale w obszarach peryferyjnych w stosunku do gospodarki odpadami komunalnymi (odbiór nieczystości ciekłych, sprzątanie ulic, opróżnianie koszy ulicznych itp.). Należy przy tym pozytywnie odnieść się do kontynuacji świadczenia usług przez firmy obecne wcześniej na danym rynku (choćby w formie podwykonawstwa), gdyż praktyka wykazała, że istotnym elementem zdolności do świadczenia usług wywozowych jest nie tylko wyposażenie techniczne i osobowe oraz branżowa wiedza, ale także – zwłaszcza w pierwszym okresie wdrażania nowego systemu – znajomość danego terenu, w tym nie tylko układu komunikacyjnego, ale również pewnych lokalnych zwyczajów i przyzwyczajeń mieszkańców. Nie bez znaczenia dla pierwszej fazy wdrażania systemu były także zachowania dotychczasowych operatorów. Niestety, zdarzały się przypadki zbyt wczesnego odbierania pojemników na odpady komunalne (nawet już pod koniec maja czy na początku czerwca 2013 r.). Odpady dość długo w tych przypadkach zalegały w przestrzeni publicznej, a nowi operatorzy niechętnie (co jest w pełni zrozumiałe) zaczynali realizację usług od sprzątania po poprzednikach. Cierpiał na tym także wizerunek wdrażanej reformy i jej społeczny odbiór. Tego typu sytuacje na szczęście nie były jednak nagminne.
Czy wdrożony system jest kompletny?
W swojej zasadniczej części – z pewnością tak. Uniknęliśmy scen rodem z Neapolu, odpady komunalne są regularnie odbierane, a ustanowione systemy lokalne – korygowane i poprawiane w miarę nabieranego doświadczenia. Nadal jednak postęp w redukcji masy odpadów kierowanych do składowania nie zachwyca. Dostrzega to także Unia Europejska, oczekująca od nas bardziej zdecydowanych działań. Trzeba się z tym zagadnieniem zmierzyć, by szybciej dojść do postawionych celów.
Nic więc dziwnego, że kilka istotnych systemowych kwestii jest przedmiotem toczących się w branży gorących dyskusji. Zdania, jak zwykle, są podzielone i zdecydowanie zależne od tego, którą grupę interesariuszy reprezentuje dany uczestnik tych polemik.
Fot. 3. Uniknęliśmy tego typu scen, odpady komunalne są regularnie odbierane, a ustanowione systemy lokalne – korygowane i poprawiane w miarę nabieranego doświadczenia. (pixabay.com)
Kwestia pierwsza to spalarnie odpadów komunalnych, które mają stać się głównym, choć niejedynym sposobem na zdecydowane przyśpieszenie programu dochodzenia do europejskich standardów zagospodarowania odpadów komunalnych. W tym celu przyznano im możliwość bycia instalacjami ponadregionalnymi, do których będą trafiały odpady z więcej niż jednego regionu. W oczywisty więc sposób będą konkurować o strumień odpadów z regionalnymi instalacjami przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Przy tym przedmiotem dyskusji jest nie tylko kwestia zasilania spalarni w strumień odpadów, ale także sprawa bezpieczeństwa technologii w nich stosowanych. Zachód Europy część istniejących tam instalacji zamyka, a w ich miejsce, choć w mniejszej ilości, stawia nowe, spełniające o wiele wyższe wymagania. Projektowane w Polsce zakłady termicznego przekształcania odpadów, nawet jeśli spełnią równie wysokie wymagania bezpieczeństwa i uzyskają dostęp do wystarczającego strumienia odpadów, tylko w części pozwolą na redukcję ilości składowanych odpadów. Nie do końca też wiadomo, jak bezpiecznie deponować bądź inaczej neutralizować odpady w takich instalacjach powstające. Dyskusje na temat ich efektywności z pewnością będą nadal trwały.
Kolejny temat toczących się obecnie dyskusji to procedowany aktualnie projekt rozporządzenia w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP). Temat nienowy i z pewnością złożony. Skupia się w nim dylemat prawodawcy: budować system prawny, wymuszający bezwzględnie konieczne zmiany, czy też taki, który choć w części uwzględni aktualny krajobraz tych instalacji w naszej przestrzeni gospodarki odpadami. Najnowsze propozycje (z czerwca br.) są wyraźnie pewnym kompromisem obu tych opcji. Wynika to zapewne z faktu, że skumulowane zdolności przerobowe istniejących instalacji są dalece niewystarczające dla uzyskania wskaźników redukcji odpadów składowanych bez przetworzenia. Kwestia ta w swej znaczącej części rozstrzygnie się w wyniku weryfikacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO), jaka ma nastąpić w przyszłym roku. Przed zarządami województw, a w dalszej kolejności – sejmikami województw, w przypadku części regionów przetwarzania odpadów, będzie stało dość złożone i odpowiedzialne zadanie wskazania już istniejących RIPOK-ów, które nie znajdą się (ze względów bilansowych) na liście, co w konsekwencji będzie oznaczało konieczność zamknięcia tych obiektów.
Z kolei tam, gdzie moce przetwórcze istniejących RIPOK-ów są za małe dla całościowego przetworzenia powstającego w regionie strumienia odpadów, potrzebne będą impulsy do powstania nowych instalacji. Jednakże warunkiem bezwzględnie koniecznym – na co wskazuje wielu przedstawicieli środowiska odpadowego – jest ustabilizowanie systemu prawnego dla gospodarki odpadami, tak by możliwe było budowanie perspektywy inwestycyjnej na wiele lat do przodu. Tym bardziej, że w budowę instalacji MBP angażowane są znaczące środki publiczne, co wprost implikuje konieczność ograniczenia ryzyka finansowego do minimum. Mając to na uwadze, należy się spodziewać narastania dyskusji wokół kwestii zarówno MBP, jak i planów inwestycyjnych wpisywanych do WPGO. Im szybciej te decyzje zapadną, tym lepiej.
Niejako na marginesie warto tutaj przywołać jeszcze temat platform do przetwarzania pre-RDF (frakcji nadsitowej, powstającej w częściach mechanicznych instalacji MBP) w finalne paliwo, możliwe do termicznej utylizacji, przykładowo w piecach cementowniczych lub innych dedykowanych instalacjach. Nie są one bowiem objęte jakimiś szczególnymi regulacjami, zakotwiczającymi je w całym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Jest to – w moim przekonaniu – element wymagający odpowiedniego uregulowania.
Zapewne mniej intensywna, co nie znaczy, że marginalna, będzie dyskusja dotycząca realizacji obowiązku budowania PSZOK-ów (tym bardziej, że mają one stać się elementem planów inwestycyjnych wpisanych do WPGO). Ustawodawca nałożył bowiem na gminy (odpowiednio związki gmin) obowiązek utworzenia takich punktów, słusznie zauważając, że należy zapewnić także system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Odrzucono przy tym pokusę narzucenia w tym względzie powszechnie obowiązujących standardów i wzorców postępowania. Na tym etapie rozwoju systemu to słuszna decyzja, albowiem gminy ustanowiły i realizują bardzo zróżnicowane systemy odbierania odpadów, których standaryzacja wydaje się być tyleż trudna, co nieuzasadniona. Niemniej jednak postęp w realizacji takich punktów jest z pewnością niewystarczający. Z jednej strony, w wielu przypadkach jest to pochodna braku środków na realizację przedmiotowych inwestycji, a z drugiej – słabo jeszcze rozwiniętego systemu selektywnej zbiórki odpadów, przez co rozmiar pozyskiwanego strumienia nie zawsze uzasadnia podejmowanie wysiłku inwestycyjnego. W wielu przypadkach gminy musiałyby łączyć swoje siły (a także pozyskiwany selektywnie strumień odpadów), aby móc uzyskać racjonalne efekty ekologiczne i ekonomiczne. To jest możliwe w ramach związków międzygminnych, ale tych dedykowanych gospodarce odpadami powstało zaledwie ok. 40. Na poziomie gmin powstają więc stosunkowo niewielkie i wyposażone niemal wyłącznie w kontenery małe PSZOK-i, często bez dodatkowych udogodnień dla mieszkańców (ramp, podestów, monitoringu, ważenia odpadów, ścieżek edukacyjnych). Wcześniej czy później potrzebna będzie pogłębiona dyskusja o tym, jak należy ukształtować i rozwinąć system selektywnego zbierania odpadów, tak by był efektywny (czyli pozyskiwał rosnący strumień odpadów selektywnie zbieranych). W przypadku części samorządów (zwłaszcza mniejszych) brakuje także elementarnej wiedzy o tym, jak można to – tanio – zrealizować.
Przedmiotem wielu gorących dyskusji była i zapewne jeszcze będzie, kwestia zamówień in-house. Zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy dopuszczenia tej możliwości mają swoje, bardzo mocne argumenty. Trudno więc przewidywać finalny efekt tej debaty, jednakże z pewną dozą ostrożności można zakładać, że zamówienia in-house zostaną dopuszczone, ale w ograniczonym zakresie. Warto przy tym zwrócić uwagę, że umożliwienie realizacji niektórych usług w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi przez własne (należące do gminy lub związku międzygminnego) jednostki organizacyjne powinno być (i w praktyce zapewne będzie) rozwiązaniem dostępnym tylko niektórym samorządom i ich związkom (tym, które mają już takie jednostki, bądź są w stanie takie podmioty w uzasadniony ekonomicznie sposób powołać dla realizacji ściśle określonych celów gospodarki odpadami komunalnymi). Z definicji więc nie będzie można mówić o masowym wykorzystaniu tego instrumentu. Co więcej, w moim przekonaniu, dopuszczenie zamówień in-house może (choć, oczywiście, nie musi ) doprowadzić do zwiększenia zainteresowania gmin powstawaniem związków międzygminnych, dedykowanych gospodarce odpadami, które w sposób oczywisty mają zdecydowanie lepszy potencjał do projektowania, realizacji i eksploatacji instalacji służących gospodarowaniu odpadami (RIPOK czy PSZOK). Może to – oczywiście, w dłuższej perspektywie – korzystnie wpłynąć na ekonomizację działań w tym obszarze. Ważne, by dyskusja tego dotycząca była mniej emocjonalna, a bardziej merytoryczna. Taka, w której przed podjęciem ostatecznej decyzji zostaną uwzględnione wszystkie racjonalne argumenty lub przynajmniej ich zdecydowana większość.
Racjonalne argumenty i permanentna edukacja
Powyższą uwagę odnoszę do całego obszaru gospodarki odpadami. Trzeba bowiem mieć na względzie fakt, że pomimo licznych trudności i zawirowań nowy system gospodarki odpadami komunalnymi został z powodzeniem wdrożony i nie ma jakichkolwiek powodów, by go w tej chwili diametralnie zmieniać. Byłoby to nieracjonalne. Trzeba natomiast uzupełnić system o brakujące elementy, w dostosowaniu do dynamicznie rozwijającej się sytuacji. Racjonalizm jest oczywistym imperatywem. Przy czym nie wykluczałbym w jakiejś rozsądnej perspektywie czasowej kompleksowej przebudowy systemu. Zdecyduje o tym z jednej strony postęp technologiczny, a z drugiej – nasze własne skumulowane doświadczenia najbliższych kilku miesięcy, a być może dwóch – trzech lat. Po części zależeć to będzie od tempa, w jakim wdrażane będą kolejne rozwiązania systemowe oraz jakie to będzie przynosiło efekty ekologiczne, w czym niebagatelne znaczenie mieć będą także przemiany świadomościowe społeczeństwa (np. w obszarze selektywnej zbiórki odpadów). Bez permanentnej edukacji czas ten będzie się z pewnością znacząco wydłużał.
fot. na otwarcie sozosfera.pl
