Nieprawidłowe działania w zakresie wydawania decyzji zezwalających na usunięcie drzew, niegospodarność w obszarze wymierzania i pobierania administracyjnych kar pieniężnych za wycinanie drzew bez wymaganego zezwolenia, a także nierzetelny sposób weryfikacji wywiązywania się z obowiązków ustalonych w zezwoleniach na usunięcie drzew – to główne zarzuty, jakie postawiła Najwyższa Izba Kontroli (NIK) Urzędowi Miasta Zakopane.
W polu zainteresowania inspektorów znalazła się ochrona drzew w procesie inwestycyjnym w latach 2009-2013. Niestety, szereg wykrytych nieprawidłowości spowodował, iż Izba sformułowała w stosunku do skontrolowanego podmiotu ocenę negatywną. Wynika ona z uwag dotyczących poszczególnych obszarów działalności Urzędu, które zostały objęte kontrolą.
Braki we wnioskach
Jak wynika z rejestrów UM Zakopane, w skontrolowanym okresie zewidencjonowano w sumie 1488 spraw związanych z wycinką drzew i krzewów. W toku kontroli ustalono, iż wnioski w tych sprawach były składane na przygotowanym w magistracie formularzu. Niestety, nie przewidziano w nich wszystkich rubryk, których wymaga obowiązujące prawo. Zabrakło zatem informacji dotyczących tytułu prawnego władania nieruchomością, przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew, czy terminu usunięcia wskazanych we wniosku roślin. Na próżno by szukać tam również informacji o obowiązku dostarczenia rysunku lub mapy określającej usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i istniejących obiektów.
Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska UM Zakopane wyjaśnił, że nieuwzględnienie w formularzu wszystkich danych, narzuconych ustawą o ochronie przyrody, „wynikało z chęci ułatwienia stronom złożenia wniosku. Dlatego też z katalogu wymaganych danych wybrano najistotniejsze, umożliwiające wszczęcie postępowania”. Wskazał również, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) uniemożliwiał stronom określenie przeznaczenia terenu. Jednak w ocenie kontrolerów, ten ostatni argument, wskazywany jako przeszkoda w ustaleniu przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo, tracił na znaczeniu, gdyż w badanym okresie szybko przyrastała liczba takich planów. Ponadto NIK podziela pogląd wyrażony przez Krzysztofa Gruszeckiego (w publikacji pt. Zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. LEX/el. 2010), że w przypadku braku m.p.z.p. „we wniosku powinno się określić, jakie było przeznaczenie nieruchomości w dacie sadzenia drzew, w jakiś sposób przesądza to bowiem również o przeznaczeniu nieruchomości. W przypadku gdyby plan nie był uchwalony, a nie dałoby się również ustalić przeznaczenia nieruchomości w dacie sadzenia drzew, o przeznaczeniu nieruchomości powinna decydować funkcja, dla której jest ona aktualnie wykorzystywana”.
W efekcie na 23 analizowane postępowania we wszystkich składanych wnioskach brakowało informacji o przeznaczeniu terenów, na których rosły drzewa, oraz przewidywanego terminu ich usunięcia. Ponadto 12 podań nie zawierało danych dotyczących tytułu prawnego do władania nieruchomością, zaś do 13 nie dołączono rysunku lub mapy określającej usytuowanie drzewa. W pięciu przypadkach w złożonej dokumentacji nie zamieszczono nazwy gatunku drzewa, a w 10 – obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm. W 13 wnioskach brakowało również zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew, do czego zobowiązuje art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
Jak wynika z przeprowadzonej kontroli, w odniesieniu do żadnego z ww. braków nie wezwano wnioskodawców do jego usunięcia w trybie art. 64 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W analizowanych postępowaniach urzędnicy tylko dwukrotnie zobowiązali do dostarczenia niezbędnych zgód, tj. zezwolenia wojewódzkiego konserwatora przyrody na zmianę zagospodarowania zadrzewienia stanowiącego pomnik przyrody oraz pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym i pełną inwentaryzacją zieleni.
Zaufanie to nie wszystko
Z zebranych przez inspektorów informacji wynika, że w analizowanym okresie decyzje zezwalające na usunięcie drzew lub krzewów, w których ustalono opłatę, stanowiły od 1,9% (w 2011 r.) do 7,4% (w I kwartale 2013 r.) wszystkich takich decyzji.
Za pozytywny Izba uznała fakt, że wszystkie z 23 zbadanych decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew każdorazowo były poprzedzone ich oględzinami. Wyniki wizji lokalnych dokumentowano w protokołach sporządzanych na gotowych drukach, w których odnotowywano rodzaj/gatunek drzewa, jego obwód i wysokość, ocenę pnia, korony i stanu zdrowotnego drzewa (wg punktacji 0-5) oraz inne uwagi dotyczące drzewa (np. jego lokalizacji). Wzór takiego protokołu został opracowany przez inspektora z Wydziału Ochrony Środowiska UM Zakopane, zajmującego się m.in. problematyką wydawania zezwoleń na usuwanie drzew. Kontrolerzy uznali to za przykład dobrej praktyki.
Niestety, w żadnym postępowaniu nie udokumentowano przeprowadzenia analizy zapisów obowiązujących m.p.z.p., aby ustalić przeznaczenie terenu, na którym rosły drzewa. NIK podkreśla, że wspomniany dokument stanowi podstawowe źródło wiedzy w tym zakresie. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie terenu dla przedsięwzięcia budowlanego powinno być ustalone na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
W 16 decyzjach (na 23) nieprawidłowo określono nazwę gatunku drzew poprzez zapisy w rodzaju „klon”, „jesion”, „świerk”, „czeremcha”, „sosna”, „brzoza”. W ocenie inspektorów, takie sformułowania uniemożliwiały jednoznaczną identyfikację drzew z punktu widzenia Rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Przewiduje ono cztery różne stawki za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm dla różnych gatunków i odmian drzew tego samego rodzaju. Ponadto w czterech decyzjach użyto nazwy „jawor” zamiast „klon jawor”, a w jednej – „klon wyniosły”, podczas gdy nie występuje drzewo o takiej nazwie. Na tego typu zarzuty naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska UM Zakopane odpowiedział, iż „sprawy o usunięcie drzew prowadzi pracownik z wykształceniem wyższym – leśnik, który, pomimo niepełnych nazw, kwalifikuje drzewa do poszczególnych stawek zgodnie z rozporządzeniem”. Izba nie kwestionowała kompetencji zawodowych pracownika Urzędu, jednak zauważyła, że prawidłowość zastosowanych stawek opłat winna być możliwa do weryfikacji wprost z treści decyzji, a nie wynikać z zaufania do wiedzy kogokolwiek. Ponadto powszechność czy sporadyczność występowania określonych gatunków drzew na terenie Zakopanego nie może stanowić przesłanki do stosowania niejednoznacznych zapisów w decyzjach administracyjnych.
Z kolei pokłosiem różnych błędów obliczeniowych było nieprawidłowe ustalenie opłat za usunięcie drzew w sześciu decyzjach (na 11), przy czym w czterech decyzjach opłaty zawyżono łącznie o 74,3 tys. zł, a w dwóch – zaniżono o 101,3 tys. zł. Powyższe błędy rachunkowe były tłumaczone „nieuwagą przy korzystaniu z programu komputerowego (kopiuj/wklej) oraz pośpiechem wynikającym z okresowego spiętrzenia liczby prowadzonych spraw”.
Inwestycja kontra kompensacja
Nieprawidłowości dotyczyły również terminów dokonania nasadzeń zastępczych. I tak w sześciu decyzjach w ogóle nie określono dat w tym zakresie, zaś w 16 innych obowiązek ten został ustalony w sposób zróżnicowany i wynosił od trzech miesięcy do półtora roku. I znów brak wyznaczonych terminów w decyzjach tłumaczono przeoczeniem. Z kolei przeznaczenie różnych okresów na wykonanie obowiązku nasadzeń zastępczych albo wynikało z czasu, w którym decyzje były wydawane (w tych wydawanych późną jesienią i zimą wyznaczano dłuższy czas na wykonanie nasadzeń), albo było następstwem wychodzenia naprzeciw wnioskom stron, tak by umożliwić im uprzednie zakończenie procesu inwestycyjnego. Jakkolwiek długie terminy na wykonanie nasadzeń zastępczych w przypadku inwestycji budowlanych są zrozumiałe, trudno bowiem właściwie zabezpieczyć nowo posadzone drzewa podczas prowadzonych robót, to jednak – w ocenie NIK – długotrwałość procesów inwestycyjnych, niejednokrotnie liczona w latach, oznacza odroczenie – założonej przez ustawodawcę – kompensacji przyrodniczej.
Przy tej okazji kontrolerzy wykryli, że w decyzjach, w których zobowiązywano do dokonania nasadzeń zastępczych, ustalano wymagane obwody pnia materiału sadzeniowego na wysokości 1 m od 10 do 18 cm. Ponadto w sześciu decyzjach określono minimalną wysokość drzew do nasadzeń zastępczych – 1 m, 1,5 m lub 2 m. Izba zwróciła uwagę, że wskazywanie w decyzjach ww. parametrów nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach. Takie zasady mogą natomiast zostać określone w m.p.z.p., który stanowi akt prawa miejscowego.
Kontrolerom nie umknął także fakt, że w trakcie dwóch postępowań w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew ujawniono usunięcie pojedynczych drzew bez zezwolenia – w 2010 r. jesiona o obwodzie 165 cm i w 2012 r. – głogu dwuszyjkowego. Niestety, w żadnej z tych spraw do 30 czerwca 2013 r. nie zostały wszczęte postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
NIK zwrócił uwagę na jeszcze jedną praktykę, która – w jego ocenie – nie stanowi najlepszego rozwiązania. Otóż w 21 na 22 decyzje nieruchomości, z których miały zostać usunięte drzewa, wskazano jako te, na których należy dokonać nasadzeń zastępczych. Praktyka taka nie powinna być stosowana w sytuacji wycinki drzew w związku z planowanym przedsięwzięciem budowlanym, ponieważ drzewa posadzone na terenie nieruchomości zakwalifikowanej w m.p.z.p. na cele budowlane mogą być usuwane bez wnoszenia opłat. W praktyce oznacza to możliwość prowadzenia wycinki, bez ponoszenia opłat, a co gorsza – brak właściwej kompensacji przyrodniczej. Zdaniem inspektorów, w takich przypadkach lokalne władze powinny wskazywać do nasadzeń zastępczych tereny będące własnością gminy.
A gdzie kara?
W latach 2009-2013 w UM Zakopane zarejestrowano 27 spraw związanych ze zniszczeniem lub usunięciem bez zezwolenia drzew i/lub krzewów. W dziewięciu przypadkach postępowania umorzono m.in. z uwagi na brak dowodów. Trzy sprawy zakończono pismem, że należy zdarzenie zgłosić Policji, a jedną przekazano do właściwego organu (Urząd Gminy w Kościelisku). W kolejnych trzech przypadkach naliczono kary za zniszczenie lub usunięcie drzew, w łącznej wysokości 69,8 tys. zł. W pozostałych postępowaniach przeprowadzono oględziny i do czasu zakończenia kontroli NIK nie podjęto żadnych dalszych działań w sprawie. W odpowiedzi na pytanie, dlaczego w 11 sprawach poprzestano na protokołach z oględzin i nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska odrzekł, iż „w trakcie postępowań ustalono, że do usunięcia drzew nie doszło na skutek działania z premedytacją w celu dewastacji środowiska. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem, usunięcie drzew objętych postępowaniem WOŚ.6132.2.2011 nastąpiło na skutek braku świadomości konieczności uzyskania dodatkowego zezwolenia na usunięcie drzew i że sprawa została w całości załatwiona przez biuro projektujące. Natomiast drzewa objęte postępowaniem WOŚ.6132.4.2011 zostały obcięte na skutek ich zniszczenia (złamania, rozłamania) przez siły abiotyczne”. W ocenie NIK, niepodejmowanie działań w celu ustalenia administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia jest działaniem niegospodarnym, gdyż wpływy z tego tytułu stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy.
Spośród trzech decyzji wymierzających administracyjną karę pieniężną tylko jedna – na kwotę 6,2 tys. zł – została przekazana do Wydziału Finansowo-Budżetowego UM Zakopane, a tym samym – ujęta w ewidencji księgowej. Pozostałe, na sumę 63,5 tys. zł, nie zostały zaewidencjonowane w księgach Urzędu.
Rzetelność to podstawa
Opłaty za usuwanie drzew i krzewów, nasadzenia kompensacyjne czy kary za wycinkę bez zezwolenia budzą wiele kontrowersji i są tematem dyskusji wielu środowisk – zarówno ekologów, jak i samorządów, inwestorów czy nawet prywatnych właścicieli nieruchomości. Prawo w tym zakresie zdaje się być jednoznaczne, stąd NIK nie pozostawił na władzach Zakopanego suchej nitki. Urzędnicy muszą wziąć sobie do serca fakt, że m.p.z.p. winien stanowić m.in. instrument ochrony drzewostanu na terenie miasta, a wydawane decyzje na wycinkę drzew powinny być przemyślane, uwzględniające wizję lokalną, a następnie przewidujące rzetelną weryfikację zapisanych w nich zaleceń.
Opracowano na podstawie raportu Najwyższej Izby Kontroli pt. „Ochrona drzew w procesie inwestycyjnym na terenie Zakopanego w latach 2009-2013”.
