Do 30 czerwca 2013 r. żaden z krajowych projektów, realizowanych w ramach Instrumentu finansowego LIFE+, nie został zakończony. A zatem o efektach wdrożenia tego Programu będzie można mówić dopiero po zatwierdzeniu przez Komisję Europejską (KE) sprawozdań końcowych wszystkich przedsięwzięć przyjętych do realizacji w tym obszarze.
Najwyższa Izba Kontroli wzięła pod lupę działania Ministerstwa Środowiska oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zakresie wdrażania w Polsce Programu LIFE+. Efekty tej kontroli opisano w poprzedniej części niniejszego artykułu (czytaj). Inspektorzy przyjrzeli się również beneficjentom wsparcia w ramach LIFE+. Pod lupę wzięto 13 jednostek (ramka).
Realizacja projektów LIFE+
W latach 2010-2013 polskie podmioty występujące w roli beneficjentów koordynujących realizowały 39 projektów LIFE+, wyłonionych w naborach wniosków w latach 2008-2011. Ponadto sześć jednostek brało udział w czterech przedsięwzięciach międzynarodowych. Ze wszystkimi Narodowy Fundusz podpisał umowy o dofinansowanie. Wartość dotacji wyniosła: 39,9 mln zł (tj. 40,4% kosztów kwalifikowanych) w 2010 r., 33,4 mln zł (tj. 44,7% kosztów kwalifikowanych) w 2011 r. oraz 70,5 mln zł (44,6% kosztów kwalifikowanych) w 2012 r. W pierwszym półroczu 2013 r. NFOŚiGW nie podpisał z beneficjentami żadnej umowy, ponieważ wnioski z tego okresu były w trakcie weryfikacji przez KE.
Stopień zaawansowania realizacji 39 krajowych przedsięwzięć LIFE+, mierzony poziomem wypłat ze środków LIFE+, według stanu na 30 czerwca 2013 r., wyniósł średnio 47,7%, zaś w przypadku zadań międzynarodowych – ok. 53,3%. Należy jednak zwrócić uwagę, że dla czterech inwestycji Fundusz nie dokonywał wypłat z powodu opóźnienia w stosunku do pierwotnego harmonogramu. Dotyczyło to ogólnopolskiej kampanii informacyjno-promocyjnej pn. „Poznaj swoją Naturę”, realizowanej przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, instalacji demonstracyjnej wytwarzania kruszyw lekkich z osadów ściekowych i krzemionki odpadowej, którą koordynował Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego, budowy niebieskiego korytarza ekologicznego wzdłuż doliny rzeki Regi i jej dopływów, beneficjentem którego był Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, oraz czynnej ochrony nizinnej populacji głuszca na terenie Borów Dolnośląskich i Puszczy Augustowskiej, prowadzonej przez Nadleśnictwo Ruszów. Poza tym NFOŚiGW wstrzymał finansowanie projektu „Podniesienie świadomości polskich rolników w celu ograniczenia wpływu rolnictwa na eutrofizację” w związku z koniecznością wyjaśnienia kwestii związanych z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym przeciw beneficjentowi.
W toku realizacji projektów LIFE+ wystąpiły też przypadki dokonywania zmian w umowach o dofinansowanie przedsięwzięć ze środków Narodowego Funduszu. Dotyczyły one m.in. przesunięć terminów wypłaty środków NFOŚiGW pomiędzy kwartałami oraz pomiędzy poszczególnymi kategoriami działań, a także wysokości kosztów bieżących i inwestycyjnych. Zdecydowana większość tych zmian nie miała wpływu na proces realizacji projektów, a opóźnienia wypłat kolejnych transz dofinansowania nie przełożyły się na ostateczny termin zakończenia zadań. Opóźnienia, wymagające złożenia do KE wniosku o zmianę terminu zakończenia realizacji projektu wystąpiły tylko w kilku przypadkach:
- „Ochrona muraw kserotermicznych w Polsce – teoria i praktyka” (Klub Przyrodników) – o trzy miesiące,
- „Ekohydrologiczna rekultywacja zbiorników rekreacyjnych Arturówek jako modelowe podejście do rekultywacji zbiorników miejskich” (Uniwersytet Łódzki) – o 12 miesięcy,
- „AQC Plan – zabezpieczenie populacji orlika grubodziobego Aquila clanga w Polsce: opracowanie Krajowego Planu Ochrony oraz podstawowe działania ochronne” (Ptaki Polskie) – o dziewięć miesięcy,
- „Ochrona siedlisk kluczowych gatunków ptaków Doliny Środkowej Wisły w warunkach intensywnej presji aglomeracji warszawskiej” (Miasto Stołeczne Warszawa) – o półtora roku,
- „Aktywna ochrona ptaków wodnych i błotnych na terenie Polderu Północnego w Parku Narodowym Ujście Warty poprzez poprawę warunków wodnych siedlisk lęgowych oraz miejsc żerowania i odpoczynku w czasie migracji i zimowania. Bagna są Dobre! Etap 2” (Ptaki Polskie) – o 12 miesięcy,
- „Restytucja i utrzymanie siedlisk lęgowych ptaków wodnych i błotnych (Park Narodowy Ujście Warty) – o 12 miesięcy.
W toku badania zgodności dofinansowania projektów LIFE+ z zawartymi umowami stwierdzono, że NFOŚiGW wypłacił Ogólnopolskiemu Towarzystwu Ochrony Ptaków (OTOP) dotację w wysokości 1,3 mln zł, pomimo nieprzedłożenia przez tego beneficjenta wszystkich umów ze współbeneficjentami. Spośród pięciu współbeneficjentów wymienionych w umowie z Narodowym Funduszem, trzech zrezygnowało z przystąpienia do realizacji projektu. W ocenie NIK-u, dostarczenie przez OTOP wszystkich umów z podmiotami wymienionymi we wniosku było warunkiem otrzymania dofinansowania i stanowiło zabezpieczenie realizacji projektu LIFE+. Wycofanie się współbeneficjentów nie pozostawało bez wpływu na ocenę prawdopodobieństwa zrealizowania projektu. Dlatego też wypłata dotacji dla OTOP-u była niezgodna z postanowieniami umowy.
Przygotowanie beneficjentów
W badanym okresie objęci kontrolą beneficjenci realizowali 18 przedsięwzięć, które wiązały się z poprawą jakości wód i gleb, ochroną różnorodności biologicznej i cennych gatunków ptaków, ochroną klimatu i adaptacją do jego zmian oraz ograniczaniem występowania azbestu w środowisku.
Skontrolowane jednostki złożyły do KE 24 wnioski o przyznanie dofinansowania ze środków LIFE+, z których 16 zostało zaakceptowanych przez Komisję. NIK wziął pod lupę 13 z nich, po jednym u każdego beneficjenta. Wartość tych zadań wynosiła łącznie nieco ponad 32 mln euro, zaś wnioskowana kwota dotacji – blisko 18,5 mln euro (57,9% kosztów kwalifikowanych).
Przygotowując wnioski do KE, 10 podmiotów pozyskało od jednego do trzech współbeneficjentów, którzy deklarowali wniesienie wkładu własnego na realizację projektu i wykonanie określonych zadań. Zakres i formę współpracy określano w umowach partnerskich. Niestety, nie wszędzie zrobiono to prawidłowo. Przykładowo, Urząd m.st. Warszawy nierzetelnie uzgodnił ze współbeneficjentami podział zadań przewidzianych do wykonania przy realizacji projektu. Już dwa miesiące po zawarciu umowy o udzielenie dotacji z Programu LIFE+ władze stolicy zwróciły się do KE o zaakceptowanie zmian do tej umowy, dotyczących przesunięcia niektórych zadań pomiędzy beneficjenta a współbeneficjenta, ze względu na trudności tego ostatniego w zapewnieniu stabilnego finansowania działalności. Drugi przypadek dotyczy wspomnianego już wcześniej OTOP-u, który zmarginalizował formalne uregulowanie udziału w realizacji zadania współbeneficjentów. W efekcie trzech z nich, bez żadnych konsekwencji, zaniechało udziału w projekcie. OTOP nie rozpoznał także rzeczywistych możliwości i warunków zagospodarowania biomasy z terenu objętego zadaniem. Spowodowało to konieczność dokonania istotnych zmian w zakresie wykonywanych i planowanych działań. Wymagało to uzyskania zgody KE na modyfikację umowy o przyznanie dotacji z Programu LIFE+.
Realizacja umów
Wszystkie spośród 13 badanych projektów w okresie kontrolnym znajdowało się w fazie realizacji. Zaawansowanie finansowe 12 z nich wynosiło od 14,9 do 71% (jedno zadanie było w fazie przygotowawczej). Niestety, terminowo przebiegało wykonanie jedynie trzech projektów. Opóźnienia (3-18 miesięcy) były spowodowane m.in. wydłużającymi się procedurami przetargowymi, unieważnianiem przetargów, nierzetelnym uzgodnieniem podziału zadań pomiędzy beneficjentem a współbeneficjentem oraz koniecznością zwiększenia lub ograniczenia zakresu zadań.
Prawidłowość zlecania i wykonania poszczególnych etapów przedsięwzięć oraz sposób sprawowania kontroli przez zleceniodawcę nad przebiegiem tych prac zbadano na podstawie analizy dokumentów z 34 postępowań o zamówienie publiczne. Ich przedmiotem było m.in. wykonanie robót budowlanych, budowy przepławek dla ryb, dostawa i instalacja urządzeń laboratoryjnych, dostawa i uruchomienie instalacji do produkcji pelletu, odtwarzanie muraw, organizacja szkoleń, opracowanie strony internetowej, ocena funkcjonowania forum użytkowników strony internetowej, zaprojektowanie, wykonanie i dostarczenie materiałów drukowanych i gadżetów na potrzeby projektu oraz wykonanie filmu dokumentalnego. Badanie tej dokumentacji wykazało, że 29 zamówień udzielono zgodnie z Ustawą z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, a także z zachowaniem zasad przejrzystości i równego traktowania oferentów. W pozostałych zamówieniach wykryto uchybienia, które polegały na błędnej informacji zamieszczonej w ogłoszeniu o udzieleniu zamówienia, niewskazaniu jego szacunkowej wartości, zawyżeniu kursu euro w określeniu wartości zamówienia czy określeniu w umowie z wykonawcą kwoty wynagrodzenia wyższej niż przedstawiona w ofercie. Na szczęście stwierdzone nieprawidłowości pozostawały bez wpływu na wynik postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.
Sprawozdawczość
Analizę prawidłowości ewidencji księgowej oraz kwalifikowalności wydatków zrealizowanych w latach 2010-2013 przeprowadzono na bazie wybranych 470 pozycji kosztów zaewidencjonowanych na koncie analitycznym projektów na łączną kwotę 16,7 mln zł.
Siedmiu beneficjentów może poszczycić się kompletnością i poprawnością dokumentacji w zakresie bieżącej kontroli, dekretacji i zapisów dowodów w księgach rachunkowych. Natomiast u sześciu podmiotów kontrolerzy natknęli się na nieprawidłowości w ewidencji księgowej 123 dowodów księgowych, na łączną kwotę blisko 1,6 mln zł. Uchybienia te były związane m.in. z niezgodnością daty operacji z datą sprzedaży, księgowaniem dowodów w okresie sprawozdawczym niezgodnym z datą operacji gospodarczej, niewprowadzaniem do ksiąg rachunkowych daty operacji gospodarczej, nieprawidłowym dokonywaniem korekt na dokumentach księgowych, niewskazaniem na dowodach księgowych miesiąca księgowania i sposobem ujęcia ich w księgach rachunkowych.
Wszyscy skontrolowani beneficjenci przekazywali KE raporty z postępu w realizacji projektów. Opracowania te zawierały wszystkie wymagane informacje, obejmujące m.in. streszczenie założeń projektu, opis zarządzania projektem, opis realizacji poszczególnych zadań, prognozę postępu do czasu sporządzenia następnego raportu, opis systemu rachunkowości, współpracę z jednostkami współfinansującymi projekt, a także wykaz poniesionych kosztów. Kontrola wykazała, że spośród 27 raportów przekazanych w badanym okresie do Komisji, w siedmiu wystąpiły uchybienia. Dotyczyły one zamieszczania niepełnych lub zbyt ogólnych danych, błędów natury redakcyjnej oraz wykazywania danych niezgodnych z ewidencją księgową.
Skontrolowane podmioty:
Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych w Warszawie, EC BREC Instytut Energetyki Odnawialnej w Warszawie, Federacja Zielonych GAJA w Szczecinie, Instytut na rzecz Ekorozwoju w Warszawie, Instytut Ogrodnictwa w Skierniewicach, Klub Przyrodników w Świebodzinie, Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków o. Marki, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku, Stowarzyszenie Ptaki Polskie w Goniądzu, Uniwersytet Łódzki, Urząd Gminy Klucze, Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie
Realizacja 13 badanych projektów podlegała też wizytom monitorującym przedstawicieli KE, kontrolom NFOŚiGW oraz zlecanym audytom zewnętrznym. W latach 2010-2013 Komisja przeprowadziła 12 takich wizyt u siedmiu beneficjentów. Natomiast Narodowy Fundusz wykonał dwie kontrole w dwóch jednostkach. Ponadto u dwóch podmiotów przeprowadzono audyt realizacji projektów. Co ciekawe, kontrole ominęły jednego beneficjenta – Urząd m.st. Warszawy. W ramach wizyt i kontroli przyglądano się zaawansowaniu rzeczowemu i finansowemu przedsięwzięć, zgodności rzeczywistego stanu realizacji z warunkami umowy, poprawności danych w dokumentach finansowo-prawnych oraz zgodności zakresu zawieranych umów z zakresem przedsięwzięć. W wyniku tych audytów przedstawiano beneficjentom zalecenia, uzgadniano zmiany w projektach, oceniano ich przebieg, wskazywano na zagrożenia w realizacji zadań oraz konieczność uzupełnienia raportów. Ku zadowoleniu inspektorów NIK-u, wszystkie wytyczne były realizowane przez podmioty.
Izba wyróżniła również dwa przedsięwzięcia, które w efekcie postępu prac w realizacji projektów jeszcze przed zakończeniem całości zadania uzyskiwały efekty ekologiczne. Tak było w przypadku wykonania części działań w projekcie pn. „Ekohydrologiczna rekultywacja zbiorników rekreacyjnych „Arturówek” (Łódź) jako modelowe podejście do rekultywacji zbiorników miejskich”, dzięki czemu wyeliminowano znaczą część zawiesin i substancji biogennych w zbiorniku Arturówek. W efekcie kąpielisko to było otwarte przez cały sezon letni w 2013 r., a jakość wody nie budziła zastrzeżeń Inspekcji Sanitarnej. Z kolei ponad 70-procentowe zaawansowanie projektu „Ochrona muraw kserotermicznych w Polsce – teoria i praktyka” pozwoliło na uzyskanie efektu ekologicznego poprzez trwałe zabezpieczenie ekosystemów, ochronę stanowisk gatunków roślin i zwierząt, ograniczenie antropopresji na obszarach cennych przyrodniczo oraz podwyższenie poziomu świadomości ekologicznej społeczeństwa.
| Opracowano na podstawie informacji o wynikach kontroli „Wykorzystanie środków na realizację projektów finansowanych w ramach Instrumentu finansowego LIFE+” http://www.nik.gov.pl/plik/id ,6768,vp,8591.pdf |
