LIFE+ bez koordynacji Cz. I

Wzmocnienie nadzoru nad wdrażaniem Instrumentu finansowego LIFE+ w Polsce – to główny postulat Najwyższej Izby Kontroli, skierowany do Ministerstwa Środowiska (MŚ). Mimo bowiem ogromnych dotacji pochodzących z tego Programu (23,5 mln euro w latach 2010-2013) resort czuł się zwolniony z odpowiedzialności za monitorowanie efektów wykorzystania środków w ramach tego instrumentu, gdyż – jego zdaniem – obowiązek ten spoczywał na Komisji Europejskiej.

Kontrola, którą objęto okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., miała na celu sprawdzenie prawidłowości i skuteczności wykorzystania środków na realizację projektów finansowanych w ramach Instrumentu finansowego LIFE+. Stąd objęto nią głównie działania MŚ, jako Krajowej Instytucji Pośredniczącej, oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), będącego Krajową Instytucją Wdrażającą. Te dwa podmioty 5 września 2008 r. podpisały „Porozumienie w sprawie wdrażania Instrumentu finansowego LIFE+ ustanowionego na lata 2007-2013”, które stanowiło ramy działań instytucjonalnych w tym obszarze.

Opieszałość resortu środowiska
W toku kontroli ustalono, że MŚ w niewielkim stopniu wywiązywał się z zadań wynikających z pełnienia funkcji Krajowej Instytucji Pośredniczącej, obejmujące koordynację działań w zakresie programowania i wdrażania Programu LIFE+.
Zabrakło chociażby określenia krajowych priorytetów rocznych na 2012 r. W wyjaśnieniach dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich w MŚ wskazał, że „ustalenie krajowych priorytetów rocznych jest uprawnieniem państwa członkowskiego, a nie jego obowiązkiem”. Odstąpienie od opracowania priorytetów na 2012 r. tłumaczono faktem, iż ich ustalenie mogłoby ograniczyć liczbę składanych wniosków przez potencjalnych beneficjentów, ze względu na zamknięty charakter katalogu określającego rodzaj zadań, na jakie może być skierowane dofinansowanie.

Niestety, Izba nie podziela w tym zakresie zdania resortu, wskazując, że – według danych MŚ – liczba wniosków złożonych w 2012 r. była tylko o trzy większa od liczby wniosków złożonych w 2011 r. Natomiast najwięcej wniosków w tym Programie trafiło do NFOŚiGW w 2011 r., kiedy to lista krajowych priorytetów rocznych została ustalona i przedłożona KE. Co więcej, kontrolerzy uczulają resort środowiska na fakt, że – w myśl pkt. 6 Przewodnika „Zasady oceny wniosków LIFE+” – projekty państw członkowskich, które przedłożyły listę krajowych priorytetów rocznych, mogą uzyskać dodatkowe pięć punktów. A zatem niewykorzystanie tych uprawnień ma wpływ na ocenę wniosków przez Komisję Europejską!

W ramach realizacji swoich obowiązków MŚ powinien zatwierdzać roczne plany promocji i szkoleń, opracowywane przez NFOŚiGW. Niestety, w objętym kontrolą okresie zadanie to nie było realizowane. Tłumacząc się, minister wyjaśnił, że nie istniało uzasadnienie dla tego typu działań, ponieważ Narodowy Fundusz nie otrzymywał na działania informacyjno-promocyjne środków finansowych ani z Ministerstwa, ani z Komisji Europejskiej. NIK jednak zauważa, że obowiązek zatwierdzania rocznych planów promocji i szkoleń jest wskazany w Porozumieniu jednoznacznie, a jego wykonanie nie zostało powiązane ze źródłem finansowania tego typu działań.

Ponadto, w myśl Porozumienia, do zadań Krajowej Instytucji Pośredniczącej należy sporządzanie tzw. Deklaracji poparcia dla inwestycji zgłaszanych w ramach komponentu I. LIFE+ „Przyroda i różnorodność biologiczna”. Kontrola wykazała, że w MŚ przedmiotowe opinie zostały sporządzone dla siedmiu wniosków LIFE+. Jednak Minister Środowiska, pomimo przyjęcia obowiązku koordynowania działań w zakresie programowania i wdrażania Instrumentu finansowego LIFE+, nie posiadał informacji o liczbie opinii wydanych przez inne organy ochrony przyrody (np. Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, regionalne dyrekcje ochrony środowiska).

Mając na względzie obowiązujące przepisy unijne, państwa członkowskie mogą przedstawiać pisemne komentarze dotyczące poszczególnych wniosków. W resorcie środowiska w latach 2010-2013 zatwierdzono łącznie 230 takich komentarzy (do wszystkich wniosków przekazanych do KE). Zostały one zatwierdzone przez dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich, pomimo że nie posiadał on upoważnienia w tym zakresie.

NFOŚiGW sprostał obowiązkom
Zdecydowanie lepiej wypadła natomiast kontrola w NFOŚiGW, mimo tego, że – jak ustaliła Izba – główny ciężar wdrażania tego Instrumentu LIFE+ przypadł w udziale właśnie tej instytucji. W toku kontroli ustalono, iż informacje o Programie, w tym o możliwości uzyskania w jego ramach dofinansowania, były publikowane przez Narodowy Fundusz na stronie internetowej. Co więcej, prowadzono listę mailingową, umożliwiającą przesyłanie newsów o najważniejszych wydarzeniach związanych z naborami wniosków LIFE+. Poza tym informacje dotyczące LIFE+ były zamieszczane w ogólnopolskich mediach. Na podkreślenie zasługuje też fakt, że NFOŚiGW zorganizował dni otwarte dla 935 potencjalnych beneficjentów oraz przeprowadził szkolenia dla ponad tysiąca osób, które zresztą zostały bardzo wysoko ocenione przez ich uczestników.

Ponadto w Narodowym Funduszu opracowywane były krajowe harmonogramy naboru wniosków o wsparcie projektów w ramach LIFE+. Dostosowano je do terminów naboru wniosków ogłaszanych przez KE. Jak ustalili inspektorzy, sporządzano je niezwłocznie po publikacji przez Komisję terminów składania wniosków.

Pełnienie funkcji Krajowego Punktu Kontaktowego zobowiązywało NFOŚiGW do bieżącej współpracy z potencjalnymi wnioskodawcami LIFE+, w tym do konsultacji przy przygotowywaniu wniosków oraz do dokonywania ich oceny formalnej. W wyniku badania 11 wniosków dotacyjnych stwierdzono, że nierzetelnie zweryfikowano tylko jeden wniosek skierowany do KE przez Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych.

W badanym okresie Narodowy Fundusz terminowo przekazał do KE 230 wniosków, spośród których Komitet Sterujący LIFE+, a następnie Parlament Europejski zatwierdził 35 wniosków (15,2%). 18 z nich należało do Komponentu I. „Przyroda i różnorodność biologiczna”, 10 do Komponentu II. „Polityka i zarządzanie w zakresie środowiska” oraz siedem do Komponentu III. „Informacja i komunikacja”. Łączna kwota przyznanego dofinansowania ze środków LIFE+ wyniosła 44,7 mln euro, natomiast wartość zatwierdzonych do wsparcia przedsięwzięć opiewa na sumę blisko 89,7 mln euro. Objęci niniejszą kontrolą beneficjenci pozytywnie ocenili pomoc NFOŚiGW w pozyskaniu dotacji na realizację zadań.

Wysokość alokacji przyznanych Polsce przez KE na realizację Programu LIFE+ w latach 2010-2013 wyniosła 66,6 mln euro. W 2010 r. wykorzystano 82,1% środków przyznanych na ten rok, w 2011 r. – 109,8%, zaś w 2012 r. – 83,4%.

Ograniczony krąg beneficjentów
Istotne znaczenie dla wdrażania Instrumentu LIFE+ w Polsce miało utworzenie przez Narodowy Fundusz w 2008 r. programu priorytetowego „Współfinansowanie LIFE+”. Ideą jego wprowadzenia było zwiększenie poziomu wykorzystania przez krajowych beneficjentów dostępnej dla Polski alokacji. Niestety, ten szczytny cel został zniweczony przez Ministerstwo Środowiska – organ odpowiedzialny za koordynowanie wdrażania LIFE+. Oto w lipcu 2012 r. MŚ zainicjowało przygotowanie i wdrożenie przez NFOŚiGW programu priorytetowego, umożliwiającego uzyskanie wsparcia zadań współfinansowanych ze środków LIFE+ w formie pożyczek na zachowanie płynności finansowej, ale… wyłącznie parkom narodowym! Tego samego roku Zarząd i Rada Nadzorcza Funduszu zatwierdzili program priorytetowy „Ochrona obszarów cennych przyrodniczo Część 5) Dla parków narodowych w zakresie finansowania pożyczkowego”. Niestety, nikt nie pokusił się o wprowadzenie takiej formy wsparcia dla innych beneficjentów.

W ocenie Izby, działanie to ograniczyło krąg podmiotów mogących korzystać ze zwrotnej formy dofinansowania inwestycji LIFE+, a co za tym idzie – nie stworzono warunków do równego traktowania beneficjentów. Minister Środowiska zadbał jedynie o dodatkowe wsparcie finansowe dla podmiotów, które podlegają jego nadzorowi, a więc takim, których funkcjonowanie pozostaje w obszarze bezpośredniego zainteresowania oraz współodpowiedzialności tego resortu.

Kontrolerzy zganili również fakt, że NFOŚiGW nie zamieścił na stronie internetowej w zakładce „LIFE+” informacji o możliwości dofinansowania pożyczkowego projektów realizowanych przez parki narodowe. Była ona natomiast „zakamuflowana” w zakładce „Programy priorytetowe”, w treści programu dotyczącego wsparcia dla parków narodowych. Tym samym żaden z beneficjentów programu LIFE+, innych niż parki narodowe, nie mógł się dowiedzieć, że podmioty te mają dodatkową formę wsparcia swoich przedsięwzięć. Prezes Zarządu Narodowego Funduszu wyjaśniła, że „rozważana była ewentualna zmiana programu priorytetowego „Współfinansowanie LIFE+” poprzez rozszerzenie oferty wsparcia beneficjentów LIFE+ o pożyczki udzielane na zachowanie płynności finansowej przedsięwzięć przy płatności końcowej, która nie jest zaliczkowana ze środków UE lub pożyczki na sfinansowanie wymaganego wkładu własnego beneficjentów do projektów LIFE+. Z uwagi na kończącą się już perspektywę LIFE+ 2007-2013, uznano, że nowe rozwiązanie, uwzględniające wsparcie pożyczkowe, powinno zostać wprowadzone do programu dotyczącego współfinansowania projektów LIFE w perspektywie 2014-2020”.

Jednak w ocenie NIK-u, warto rozważyć tego typu wsparcie jeszcze w obecnej perspektywie. Wprowadzenie pożyczek dla innych beneficjentów może mieć bowiem fundamentalne znaczenie dla zakończenia z sukcesem prowadzonych inwestycji, dotowanych ze środków LIFE+. Należy tu podkreślić, że do 30 czerwca 2013 r. żaden z projektów LIFE+ nie został zakończony. Oznacza to, że beneficjenci są przed fazą rozliczenia końcowego projektów, których zatwierdzenie przez KE warunkuje otrzymanie płatności końcowych. Dlatego też pozbawienie prawa ubiegania się o pożyczkę z NFOŚiGW na zachowanie płynności finansowej może wpłynąć na brak możliwości spięcia finansowego (na płatność końcową, wynoszącą ok. 30% wartości dofinansowania projektu, beneficjenci muszą oczekiwać ponad trzy miesiące).

Nadzór nad wdrażaniem LIFE+ w Polsce
NIK w toku kontroli ustalił, że Minister Środowiska nie wykorzystywał wszystkich instrumentów do sprawowania nadzoru nad wdrażaniem Instrumentu. Nie posiadał on bowiem informacji ani o wynikach dokonywanej przez KE oceny wniosków, w tym o przyczynach ich ewentualnego odrzucenia, ani o liczbie projektów wpisanych na listę rezerwową oraz przedsięwzięć, które z tej listy zostały wprowadzone na listę projektów zatwierdzonych, ani też o terminach zakończenia realizacji zadań.

Zdaniem Izby, wobec faktu nieprzeprowadzania przez resort środowiska kontroli w NFOŚiGW oraz w innych nadzorowanych lub podległych mu jednostkach, należy zwrócić uwagę, że Minister Środowiska – realizując zadania przypisane Krajowej Instytucji Pośredniczącej – wykonywał je na podstawie niezweryfikowanych i niepełnych informacji.

W ocenie inspektorów, fakt, że Instrument LIFE+ jest zarządzany przez KE, nie zwalnia MŚ z obowiązku sprawowania nadzoru nad jego wdrażaniem. Są w to bowiem zaangażowane również krajowe środki publiczne. Beneficjenci realizujący projekty LIFE+ otrzymali w latach 2010-2013 płatności ze środków NFOŚiGW na dofinansowanie projektów LIFE+ w łącznej wysokości 53,4 mln zł. Podnoszony przez resort środowiska fakt wykorzystania nawet 100% alokacji krajowej nie jest – w ocenie NIK-u – przesłanką do odstąpienia od kontroli. Przecież do 30 czerwca 2013 r. żaden z projektów LIFE+ nie został zakończony, a zatem beneficjenci są przed fazą ostatecznego rozliczenia i zatwierdzenia przedsięwzięć przez KE. Wykorzystanie przyznanej alokacji nie oznacza więc faktycznej absorpcji środków.

Wspieranie beneficjentów
Izba pozytywnie oceniła działania NFOŚiGW w zakresie wdrożenia systemu monitorowania realizacji projektów LIFE+, który opiera się na sprawozdaniach z ich wykonania, przekazywanych do Funduszu wraz ze złożeniem dokumentów rozliczeniowych, a także na raportach przedkładanych do KE przez beneficjentów. Za monitorowanie realizacji przedsięwzięć odpowiedzialni byli koordynatorzy projektów, zatrudnieni w NFOŚiGW.

Niestety, w toku kontroli stwierdzono, że Narodowy Fundusz przynajmniej od grudnia 2012 r. posiadał informacje, iż w trakcie wykonywania przez Gminę Klucze projektu pn. „Czynna ochrona kompleksu priorytetowych siedlisk napiaskowych w obszarze Natura 2000 na Pustyni Błędowskiej” odnaleziono w 17 punktach Pustyni składowiska odpadów chemicznych, a także odpady pochodzenia medycznego na powierzchni ok. 1 ha. Beneficjent nie zapewnił żadnych środków na zbadanie składu chemicznego tych odpadów, ich inwentaryzację i utylizację. Natomiast KE oczekiwała jak najszybszego rozwiązania problemu oczyszczenia tego obszaru. Pomimo że problem ten był wielokrotnie poruszany w korespondencji pomiędzy KE i władzami Kluczy, w NFOŚiGW – instytucji współfinansującej ten projekt – nie interesowano się kwestią usunięcia i unieszkodliwienia odpadów. Dopiero w trakcie kontroli NIK podjęto działania wspierające beneficjenta w rozwiązaniu tego problemu. W związku z tym, że głównym powodem pozostawienia przez Gminę kwestii odpadów bez rozwiązania był brak środków finansowych, NFOŚiGW podjął rozmowy z Koordynatorem technicznym KE w sprawie możliwości pokrycia ze środków KE analiz chemicznych znalezionych odpadów. Pozostawienie odpadów na terenie objętym projektem było niezgodne z przepisami Ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a także stwarzało zagrożenie opóźnienia realizacji projektu i osiągnięcia jego celu.

NIK odniósł się także do kwestii udziału we współfinansowaniu projektów LIFE+ podmiotów, których status nie został pierwotnie określony w umowie z KE. W toku kontroli natknięto się na dwa takie przypadki. Pierwszy był związany z projektem pn. „AQC Plan, zabezpieczenie populacji orlika grubodziobego Aquila clanga w Polsce: opracowanie Krajowego Planu Ochrony oraz podstawowe działania ochronne”, realizowanym przez stowarzyszenie Ptaki Polskie. Przedsięwzięcie to już w czasie jego realizacji uzyskało dofinansowanie z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku. W związku z tym umowa z KE została aneksowana i WFOŚiGW został wprowadzony do umowy jako współfinansujący. Drugi przypadek dotyczył zadania pn. „Ekohydrologiczna rekultywacja zbiorników rekreacyjnych Arturówek (Łodź) jako modelowe podejście do rekultywacji zbiorników miejskich”, prowadzony przez Uniwersytet Łódzki. Podobnie jak w powyższej sytuacji, również ten projekt otrzymał dotację, tyle że z WFOŚiGW w Łodzi. Pomimo tego podmiot ten, jako faktycznie współfinansujący projekt, nie został wprowadzony do umowy z KE.

W ocenie Izby, takie sytuacje mogą być odbierane jako nierówne traktowanie beneficjentów. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprowadzenie do umowy z KE dodatkowego podmiotu współfinansującego projekt nie zwalnia beneficjenta z wniesienia wkładu własnego. Natomiast niewskazanie WFOŚiGW jako współfinansujących i przyznanie środkom wojewódzkich funduszy statusu uzupełnienia wkładu własnego beneficjenta, zwalnia go z obowiązku angażowania środków własnych. Dlatego też, zdaniem NIK-u, istnieje potrzeba uregulowania kwestii włączania WFOŚiGW w równorzędne z NFOŚiGW finansowanie projektów LIFE+.

Narodowy Fundusz został zobowiązany do monitorowania realizacji projektów LIFE+ tylko w zakresie działań współfinansowanych z jego środków. Biorąc pod uwagę stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości i problemy beneficjentów z dotrzymaniem założonych terminów, zasadne byłoby prowadzenie monitoringu tych przedsięwzięć jako całości. Przyjęcie takiego podejścia uzasadnia wielkość dofinansowania tych zadań ze środków krajowych na poziomie 45-50% wartości kosztów kwalifikowanych. Należy również dodać, że efekt rzeczowy i ekologiczny danego projektu może być oceniany wyłącznie w odniesieniu do całej inwestycji. Tym samym prawidłowa realizacja zadań zaplanowanych ze środków LIFE+ ma wpływ na rozliczenie projektu w zakresie finansowym przez NFOŚiGW.

Inspekcja nie ominęła również beneficjentów wsparcia w ramach LIFE+. Inspektorzy wzięli pod lupę 13 jednostek. O tym, jak radzili sobie z realizacją projektów będzie traktowała kolejna część artykułu.