Wysoki poziom życia ludzi najczęściej postrzegany jest jako osiągnięcie harmonii w zakresie rozwoju gospodarczego, ekologicznego i społecznego. Niestety, dotychczas poziom ten wyznaczano najczęściej przy pomocy wskaźników ekonomicznych, marginalizując pozostałe aspekty ludzkiej egzystencji. Tymczasem okazuje się, iż jednym z ważniejszych czynników kształtujących jakość życia jest otaczające nas środowisko, w tym krajobraz, choć jego ranga wciąż nie jest właściwie uświadamiana.
Do podjęcia refleksji na temat wartości krajobrazu skłaniać może rocznica ratyfikacji przez Polskę Europejskiej Konwencji Krajobrazowej (EKK). 27 września br. minęło bowiem 10 lat od tego wydarzenia. Dokładnie dekadę temu Polska (podobnie jak pozostali sygnatariusze Konwencji) zobowiązała się do ochrony krajobrazów i zarządzania nimi przy zastosowaniu szerokiego wachlarza narzędzi. Niestety, w ślad za pisemną deklaracją nie poszły żadne praktyczne działania, a podejmowane dotychczas próby wdrożenia standardów wynikających z zapisów EKK spełzały na niczym. Co gorsza, można nawet pokusić się o stwierdzenie, że aktualnie mamy do czynienia z kryzysem ochrony krajobrazu w Polsce, gdyż obowiązujące w kraju przepisy w ograniczonym stopniu umożliwiają realizację zapisów EKK.
Konwencja w pigułce
EKK jest wielostronną umową międzynarodową, sporządzoną we Florencji 20 października 2000 r. (obowiązuje od 1 maja 2004 r.). W myśl tego dokumentu, krajobraz pełni ważną, ogólnospołeczną funkcję – i to w wielu dziedzinach: w kulturze, ochronie przyrody i sprawach socjalnych. Ponadto krajobraz jest podstawowym składnikiem dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, który umacnia tożsamość jednostek i społeczności lokalnych. Warto w tym miejscu zacytować definicję krajobrazu przyjętą w tym dokumencie, a brzmi ona następująco: >>„krajobraz” znaczy obszar, postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich<<.
Godząc się zatem z zasadami i celami EKK, państwa-sygnatariusze podejmują się realizacji całej gamy działań, do których należą:
• „prawne uznanie krajobrazu jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyraz dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości;
• ustanowienie i wdrożenie polityki w zakresie krajobrazu ukierunkowanej na ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazu poprzez przyjęcie środków specjalnych (…);
• ustanowienie procedur udziału społeczeństwa, organów lokalnych i regionalnych oraz innych stron zainteresowanych zdefiniowaniem i wdrożeniem polityki w zakresie krajobrazu (…);
• zintegrowanie krajobrazu z własną polityką kulturalną, środowiskową, rolną, społeczną i gospodarczą, jak również z wszelką inną polityką, które bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje na krajobraz” (art. 5 EKK).
Co jednak najważniejsze, wszystkie powyższe wytyczne kraje mogą realizować poprzez stosowanie różnorodnych narzędzi. W tym kontekście sygnatariusze Konwencji mają zupełną dowolność.
– Musimy ze wstydem przyznać, że przyjęta przez Polskę 10 lat temu Konwencja Krajobrazowa w ogóle nie została wdrożona do polskiego porządku prawnego. Nie wprowadziliśmy ani zaleceń dotyczących identyfikacji krajobrazów wartościowych, ani zasady faktycznej ochrony krajobrazu, a co za tym idzie – polityki krajobrazowej. Wyjątkiem są jedynie ogólne deklaracje, zawarte np. w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju – twierdzi Olgierd Dziekoński, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP.
Niejako w odpowiedzi na ten głos, 12 sierpnia br. w Toruniu odbyła się konferencja pod hasłem „Chronić chronione”, zorganizowana przez Porozumienie Parków Krajobrazowych Polski. Podczas tego wydarzenia głos zabrał również minister Dziekoński: – l najgorszą rzeczą dla każdego państwa jest sytuacja, gdy wszyscy są przekonani, że coś nie powinno mieć miejsca, a brakuje instrumentów prawnych, żeby to powszechne przekonanie zrealizować.
W ocenie ministra, instrumenty prawne, dotyczące ochrony krajobrazu w Polsce, są w praktyce niewystarczające. I to dla ochrony zarówno mikrokrajobrazu, czyli tego, który jest bezpośrednio wokół nas, jak i makrokrajobrazu, który występuje poza obszarami zurbanizowanymi, poza terenami zwartej zabudowy. – Ten krajobraz mikro tylko teoretycznie jest chroniony miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W praktyce jednak nie robi się ich dla całości obszarów. Warto też zauważyć, że kwestie dotyczące małej architektury, ogrodzeń i reklam nie są obligatoryjną materią planu miejscowego, w związku z czym gmina, sporządzając taki dokument, nie musi tego w nim ujmować – dodaje O. Dziekoński.
Podobne wnioski wysuwa dr hab. Mariusz Kistowski, prof. Uniwersytetu Gdańskiego, przewodniczący Polskiej Asocjacji Ekologii Krajobrazu oraz szef Zespołu ds. Zrównoważonego Rozwoju Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy prezydium Polskiej Akademii Nauk: – Instrumenty ochrony krajobrazu? Takie narzędzia, zarówno prawne, jak i aplikacyjne, nie istnieją lub posiadają bardzo ograniczony zakres, który nie pozwala na praktyczną ochronę krajobrazu. Istnieją tylko pośrednie narzędzia ochrony krajobrazu, poprzez ochronę innych elementów abiotycznych i biotycznych, ale kompleksowa ochrona, która jest niezbędna, aby chronić krajobraz jako całość, w ujęciu strukturalnym, funkcjonalnym i wizualno-estetycznym, jest zbyt słabo rozwinięta, aby być skuteczna. Nadmierna koncentracja w ostatniej dekadzie na ochronie biotycznych składowych środowiska skutkuje niedorozwojem, w tym niedofinansowaniem, ochrony elementów przyrody nieożywionej, bez której nie jest możliwa właściwa ochrona krajobrazu.
Definicja krajobrazu
Jedną z kluczowych kwestii, podnoszonych w trakcie dyskusji o ochronie krajobrazu, jest opracowanie definicji krajobrazu, która będzie miała zastosowanie w polityce związanej z kształtowaniem przestrzeni, a jednocześnie będzie pojęciem prawnym. – Należy wyjść od tego, że w polskim systemie prawnym nie istnieje definicja krajobrazu jako takiego, ale jedynie definicja krajobrazu kulturowego czy walorów krajobrazowych. Tak więc, mimo iż krajobraz jest traktowany jako element środowiska, to tak naprawdę nie wiadomo do końca, co ma być w nim chronione – zaznacza prof. Kistowski.
W prezydenckim projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu pojawia się definicja krajobrazu, przejęta z EKK. – To jest wielka wartość tej Konwencji, że zawarte w niej pojęcie krajobrazu łączy dwa nurty – przyrody i kultury – w jedną definicję – podkreśla minister Dziekoński. Taki sposób ujęcia pozwala zaproponować różne instrumenty prawne, które w zakresie szeroko rozumianego środowiska będą chroniły krajobraz otwarty, z reguły przekraczający obszar jednej gminy.
Dysfunkcyjny system prawa
W Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju można wyczytać, iż „niekontrolowana suburbanizacja może doprowadzić do degradacji środowiska przyrodniczego, utraty atrakcyjności miejsc rekreacyjnych oraz inwestycyjnych, czego skutkiem będzie pogorszenie wizerunku i atrakcyjności inwestycyjnej tych obszarów (…). W dotychczasowej praktyce zakres zagadnień krajobrazowych na wszystkich szczeblach planowania przestrzennego ogranicza się do niezbędnego minimum, co wynika m.in. z obowiązujących aktów prawnych”.
Brak zatem definicji legalnej krajobrazu to tylko wierzchołek góry lodowej. W trakcie przywołanej już konferencji zgłoszono wiele uwag do funkcjonującego w Polsce prawa. Nieskuteczna ochrona gruntów rolnych, dysfunkcyjny system decyzji o warunkach zabudowy, brak instrumentów w zakresie podziałów nieruchomości, liczne wyłączenia w specustawach, różnorodne statusy ochronne dotyczące tych samych terenów, konflikty społeczne oraz sprzeczność w zakresie ochrony przyrody i ochrony zabytków – to tylko niektóre kwestie, stanowiące bolączkę zarządzania krajobrazami. Remedium na te problemy miał być wspomniany już projekt „ustawy krajobrazowej”, który trafił do Sejmu w czerwcu 2013 r. Jednak dotychczas nie wyszedł on poza pierwsze czytanie. To obrazuje, jak dalece marginalizowane są w Polsce kwestie związane z ochroną krajobrazu – nawet na szczeblu centralnym. – Projekt dobrego prawa wciąż leży w sejmowej „zamrażarce” – zaznaczał Piotr Całbecki, marszałek województwa kujawsko-pomorskiego, podczas sierpniowej konferencji.
– Trudno powiedzieć, czy te braki w legislacji były świadome, czy to po prostu przeoczenie – zastanawia się minister Dziekoński. – W naszym systemie prawnym mamy wyraźne rozdzielenie na kulturę i dziedzictwo narodowe oraz na przyrodę rozumianą jako naturę. Ta dychotomia nie pozwala patrzeć na krajobraz jako na całość. I dlatego m.in. mamy problemy z wdrożeniem Konwencji Krajobrazowej.
Czy jednak prezydencka propozycja jest w stanie sprostać wszystkim wytycznym, jakie wynikają z EKK? Owszem, kompleksowe zmiany w prawie są niezbędne, jednak – w ocenie prof. M. Kistowskiego – projekt „ustawy krajobrazowej” stanowi tylko ułomną protezę, która może wprowadzić więcej zamieszania niż korzyści. – Oczywiście, są w niej elementy, które powinny się znaleźć w dobrym projekcie, np. propozycja audytu krajobrazowego i wynikających z niego konsekwencji. Szczególnie istotna jest harmonizacja zmian w przepisach o ochronie środowiska, w tym przyrody, oraz o planowaniu przestrzennym, a w zakresie tego ostatniego – podwyższenie rangi opracowań ekofizjograficznych, które powinny stanowić przyrodniczo-krajobrazową podstawę dla planowania przestrzennego na wszystkich szczeblach, na wzór planowania ekologiczno-krajobrazowego, realizowanego np. w Niemczech lub Holandii – komentuje przedstawiciel Uniwersytetu Gdańskiego. Profesor wskazuje także na długotrwały proces legislacyjny dotyczący projektu ustawy krajobrazowej. Uważa, że szanse na jego przyjęcie w tej kadencji Sejmu są coraz mniejsze. Co gorsza, stanowi on przedmiot silnego lobbingu części samorządów, domagających się rekompensaty za utratę wartości nieruchomości, i inwestorów, którzy nie chcą rezygnować z umieszczania reklam czy lokalizowania dominant technicznych w krajobrazie.
W zakresie szans na uchwalenie nowej ustawy odmienny pogląd ma minister Dziekoński: – Jestem przekonany, że jesteśmy w stanie, przy dobrej woli i zaangażowaniu ze strony wszystkich partnerów, zakończyć jeszcze w tym roku prace nad tą ustawą. Tak aby samorząd terytorialny był wyposażony w nowe instrumenty prawne od nowego roku.
O potrzebie pojawienia się choć drobnych zmian w obowiązującym w Polsce prawie w zakresie ochrony krajobrazu mówi także Mariusz Leszczyński z Kujawsko-Pomorskiego Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego we Włocławku. W jego opinii, mimo że w naszym kraju funkcjonują formy ochrony krajobrazu, trudno mówić o jego faktycznej ochronie i prawidłowym kształtowaniu. – Prezydencki projekt „ustawy krajobrazowej” częściowo wypełnia tę lukę. Krajobraz stałby się bytem prawnym. Pojawiłaby się również definicja dominanty krajobrazowej. Byłby to więc początek wdrażania w Polsce zapisów EKK – mówi z nadzieją M. Leszczyński.
Wzbudzić wrażliwość
Jednym z najważniejszych działań w tworzeniu i wdrażaniu polityki krajobrazowej jest partycypacja społeczna oraz podnoszenie świadomości w zakresie wartości, roli oraz zmian zachodzących w krajobrazie. Brak powszechnego zrozumienia idei ochrony krajobrazu utrudnia prowadzenie działań w tym obszarze. Niestety, również ta dziedzina mocno kuleje, co potwierdza prof. Kistowski: – Nie istnieją żadne specjalne narzędzia społecznej partycypacji w ochronie krajobrazu. Można ewentualnie opierać się na instytucji udziału społeczeństwa w procedurach planowania przestrzennego i ocen oddziaływania na środowisko. Niestety, krajobraz jest w ich ramach bardzo słabo akcentowany i z reguły nad jego ochroną w aspekcie wizualno-estetycznym dominują inne kwestie. Gdzie zatem leży problem? Reprezentant Uniwersytetu Gdańskiego uważa, że aktualnie krajobraz stanowi przedmiot badań, projektów i zastosowań prowadzonych na gruncie wielu dyscyplin, tradycyjnie geografii, ale częściowo również architektury czy biologii. A zatem zarówno rozpoznanie krajobrazu, jak i jego ochrona są działaniami interdyscyplinarnym, co muszą sobie uświadomić także osoby odpowiedzialne za wdrażanie EKK na wszystkich poziomach zarządzania środowiskiem i przestrzenią w Polsce.
Stąd oczywiste wydaje się, że w Polsce powinna być przeprowadzona systematyczna, wieloetapowa, powszechna i ogólnospołeczna kampania edukacyjna, która miałaby na celu wzbudzenie wrażliwości na wartości środowiskowe, estetyczne i społeczne krajobrazu. Co więcej, edukacja ta musi objąć wszystkich przedstawicieli społeczeństwa, włącznie z reprezentantami samorządów.
– W temacie kompleksowego podejścia do ochrony krajobrazu w naszym kraju jest bardzo wiele do zrobienia – uważa M. Leszczyński. – Rosnąca świadomość obywatelska na poziomie lokalnym w kwestii ochrony krajobrazu zderza się, niestety, z czysto utylitarnym i ekonomicznym podejściem wielu samorządów gminnych. Negatywnym przykładem jest pospieszne i często wątpliwe proceduralnie lokalizowanie farm wiatrowych. Bardzo dobrze punktuje główne problemy w tej kwestii raport Najwyżej Izby Kontroli (link) z lipca br. Co prawda, gminy z naszego regionu nie były przedmiotem kontroli, jednak sygnały od mieszkańców potwierdzają, że bardzo podobne nieprawidłowości są raczej regułą niż wyjątkiem.
Przedstawiciel Kujawsko-Pomorskiego Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego chciałby też, by wzrosła świadomość społeczna o wartości krajobrazu, również tej ekonomicznej. – Widać to na przykładzie budownictwa mieszkaniowego. Wartość nieruchomości różni się znacznie m.in. z powodu atrakcyjności krajobrazu, czyli wpływa realnie na gospodarkę i jakość życia. Wyedukowane społeczeństwo jest świadome, że krajobraz ma bardzo dużą wartość – często subiektywną i trudną do oceny, ale bardzo trwałą – podkreśla M. Leszczyński. Zwraca na to uwagę również O. Dziekoński, który podkreśla, że wszyscy chcemy, by budowany przez nas kapitał w postaci nieruchomości był trwałym kapitałem rodzinnym. – Pamiętajmy o tym, że wartość tego kapitału w sposób znaczący zależy od tego, jak on jest oceniany. A ta ocena w dużym stopniu zależy od tego, czy on jest w pięknym, czy brzydkim otoczeniu. W takim wymiarze, bardzo utylitarnym, pamiętajmy o tym, że brzydki krajobraz to niskie wartości naszych nieruchomości – apeluje przedstawiciel Kancelarii Prezydenta RP.
W ocenie ekspertów, odpowiednio przeprowadzona kampania edukacyjna powinna przyczynić się do zmniejszenia konfliktów pomiędzy ochroną krajobrazu a prawem własności, czyli interesem człowieka a środowiskiem.
Odwrotny kierunek
Musimy zatem przełknąć tę gorzką pigułkę i powiedzieć dziś otwarcie, że dekadę po ratyfikacji EKK nadal nie zrobiliśmy w naszym kraju nic znaczącego, co przybliżyłoby nas do wypełnienia jej standardów. Co gorsza, można odnieść wrażenie, że podejmowane w kraju decyzje idą w zupełnie inną stronę. Tezę tę potwierdza prof. Kistowski: – Polska w żadnym stopniu nie dostosowała się do zasad Konwencji. Projekty zmian przepisów prawnych z zakresu planowania przestrzennego mają raczej odwrotny kierunek – liberalizujący możliwości inwestowania w przestrzeni i mnożenia specustaw. Przykładem jest najnowsza specustawa dotycząca poszukiwań i eksploatacji węglowodorów, głównie gazu łupkowego. Nieliczne przykłady „czyszczenia” krajobrazu z reklam stanowią tylko wyjątki od reguły, gdyż dla większości samorządów kwestie estetyki przestrzeni oraz harmonizowania struktury i funkcjonowania krajobrazu nie stanowią problemu wartego rozwiązania. Te, które chcą się tym zająć, mają skromne narzędzia w tym zakresie, ale w ich ramach mogą próbować coś zrobić, chociaż sprzeciwy wobec ingerencji we własność prywatną stanowią częstą praktykę.
Profesor Kistowski wskazuje na jeszcze jedną smutną prawdę: – Ministerstwo Środowiska nie jest realnie zainteresowane – w sytuacji braku finansowych konsekwencji niewdrażania Konwencji – jej rzeczywistym wprowadzeniem, co wkomponowuje się w zmianę profilu jego działalności w ostatnich latach: z resortu „ochrony środowiska” na resort „użytkowania, „eksploatacji środowiska”. Działania sekretariatu EKK są fasadowe, chaotyczne i słabo upowszechniane, a środki przeznaczane na przygotowanie wdrażania Konwencji oraz warunki ich wydatkowania zdecydowania nie zaspokajają potrzeb w zakresie wdrażania Konwencji.
Ciekawe, ile zatem potrzeba będzie czasu, byśmy jako społeczeństwo, którego przedstawicielami są ponoć politycy różnego szczebla, dostrzegli realną wartość (nie tylko tę ekonomiczną), jaką ma zachowany w dobrym stanie krajobraz? Warto przy tym doprowadzić do sytuacji, w której – myśląc o krajobrazie – nie będziemy już postrzegać go tylko przez pryzmat jednej grupy tworzących go elementów – przyrodniczych lub antropogenicznych. Taka dychotomia może tylko zaszkodzić idei ochrony krajobrazu. Obyśmy zatem szybko wypracowali stosowne narzędzia i by nie nastąpiło to poniewczasie, w myśl porzekadła, że „Polak mądry po szkodzie”, gdy krajobraz godny uwagi zostanie już tylko w nielicznych ostojach, zlokalizowanych w miejscach zbyt odległych dla różnego rodzaju inwestorów.
