Wiele hałasu o… ekrany akustyczne

Kwestie nadmiernego stosowania ekranów akustycznych wzdłuż autostrad i dróg ekspresowych oraz zbyt dużej liczby przejść dla zwierząt budzą sporo kontrowersji, głównie ze względu na znaczące podrażanie inwestycji drogowych. Mając na uwadze skalę omawianego zjawiska i wynikające stąd skutki ekonomiczne i społeczne, Najwyższa Izba Kontroli postanowiła zbadać zasadność budowy ekranów akustycznych i przepustów przy autostradzie A2 Warszawa – Łódź.

Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Środowiska, Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM) oraz w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA).

Asekuranctwo resortu środowiska
W ocenie inspektorów, Ministerstwo Środowiska – zamiast skupić się na zapewnieniu skutecznych i efektywnych działań, ukierunkowanych na zabezpieczenie przed hałasem, nastawione było na szybkie rozwiązanie problemu budowy nadmiernej liczby ekranów akustycznych na nowo realizowanych odcinkach autostrad i dróg ekspresowych. Dokonana przez Ministra Środowiska w październiku 2012 r. liberalizacja dopuszczalnych poziomów hałasu drogowego w środowisku spowodowała ustalenie norm sprzecznych z rekomendacjami Światowej Organizacji Zdrowia oraz z przyjętymi przez Sejm RP celami średniookresowej Polityki Ekologicznej Państwa. Co więcej, Izba uważa, że złagodzenie dopuszczalnych poziomów hałasu nie rozwiąże problemu budowy nowych ekranów.

Ponadto resort środowiska zapowiedział, iż do końca 2012 r. można spodziewać się optymalizacji rozwiązań ochrony akustycznej poprzez opracowanie propozycji zmian legislacyjnych. Niestety, do końca 2013 r. obietnice te nie znalazły odzwierciedlenia w rzeczywistości. Zdaniem kontrolerów, skutki opóźnień wdrożenia racjonalnych metod ochrony przed hałasem mogą niekorzystnie wpłynąć na koszty realizacji dróg ekspresowych, na co w perspektywie finansowej 2014-2020 przeznaczono 37,6 mld zł.

NIK miał również zastrzeżenia, dotyczące tego, że Ministerstwo nie zajęło wiążącego stanowiska w kwestii interpretacji wyrażenia „terenów przeznaczonych”, użytego w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w kontekście obowiązku budowy ekranów akustycznych. Zgłaszano bowiem wątpliwości, czy w świetle obowiązujących przepisów należy wznosić ekrany przy drogach przebiegających wzdłuż terenów niezabudowanych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) są przeznaczone pod zabudowę. W ocenie inspektorów, stawianie ekranów tam, gdzie nie istniała zabudowa, zawyżało koszty budowy dróg w Polsce.

MTBiGM poddał w wątpliwość stosowanie takich samych środków ochrony przed hałasem wobec terenów zabudowanych i niezabudowanych, ale przewidzianych w m.p.z.p. pod zabudowę. Podobne stanowisko reprezentowała GDDKiA, dla której budowa ekranów tylko w celu ochrony terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wydaje się działaniem ekonomicznie nieuzasadnionym oraz budzi wiele kontrowersji i niezadowolenie opinii społecznej w kontekście niewłaściwego wydatkowania środków publicznych.

Powyższe opinie podziela także Izba. Normy Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. (których przekroczenie warunkuje zastosowanie środków ochrony przed hałasem) odnoszą się bowiem do terenów zabudowanych, a nie przeznaczonych pod zabudowę. Kontrolerzy przytaczają w raporcie także stanowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z 2010 r., w którym stwierdza się, że przy braku zabudowy trudno określić parametry ekranów, mających chronić przed hałasem obiekty o nieznanej bliżej lokalizacji. Resort środowiska również przychylił się do tej interpretacji, twierdząc, że z mocy przepisów Prawa ochrony środowiska chroni się środowisko, a nie zapisy m.p.z.p. Stąd też, jeżeli w myśl planu miejscowego dany obszar jest terenem zabudowy mieszkaniowej, to do czasu, kiedy nie powstanie tam taka zabudowa, nie zapewnia się na tym terenie ochrony przed hałasem. Ministerstwo Środowiska zaznaczyło przy tym, że powyższe stanowisko jest wyłącznie opinią i nie może być traktowane jako wiążąca wykładnia przepisów.

MTBiGM – brak zaangażowania
NIK skrytykował również zaangażowanie MTBiGM w prace związane z kompleksowym rozwiązaniem problemu ochrony przed hałasem drogowym. Działania tego resortu ograniczyły się jedynie do przygotowania propozycji zminimalizowania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz doprecyzowania przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i drogowe obiekty inżynierskie w zakresie ochrony akustycznej. Zabrakło natomiast analizy możliwości wprowadzenia innych rozwiązań technicznych i organizacyjnych, poza ekranami akustycznymi, które służyłyby ograniczaniu hałasu w miejscu jego powstawania. Do tego rodzaju rozwiązań należą m.in. budowa nawierzchni charakteryzujących się niskim poziomem emisji hałasu, zaostrzenie norm hałasu zewnętrznego wytwarzanego przez pojazdy, co wymusiłoby na producentach wprowadzenie w samochodach urządzeń przeciwhałasowych (izolacje akustyczne, udoskonalone tłumiki wydechu), prowadzenie konsekwentnej kontroli przestrzegania limitów wagowych w ciężarowym transporcie drogowym, wprowadzenie ograniczeń prędkości w nocy czy upowszechnienie stosowania wałów w miejsce ekranów. Ku oburzeniu inspektorów, minister transportu wręcz stwierdził, że prowadzenie prac zmierzających do opracowania skutecznych i kompleksowych rozwiązań w zakresie ochrony przed hałasem drogowym nie leży w jego gestii, a pozostaje w kompetencji ministra środowiska.

Zdaniem Izby, wydane dopiero w 2013 r. rozporządzenia w tej sprawie tylko w niewielkim stopniu mogą wpłynąć na racjonalne stosowanie ekranów akustycznych. Podobne stanowisko wyraził sekretarz stanu w MTBiGM, oceniając m.in., że rozporządzenie z 29 stycznia 2013 r. nie spowoduje usunięcia ekranów akustycznych i nie zawiera również bezpośredniego wskazania konieczności stosowania innych urządzeń czy środków ochrony przed hałasem.

Co więcej, w latach 2008-2012 parlamentarzyści kwestionowali zasadność budowy ekranów akustycznych wzdłuż autostrad i dróg ekspresowych, przebiegających przez tereny niezabudowane. Mimo to minister ds. transportu – w ramach sprawowanego nadzoru nad GDDKiA – nie podjął kontroli zasadności poselskich zarzutów i nie dokonał weryfikacji informacji sygnalizujących możliwość niegospodarnego wydatkowania znacznych środków publicznych. Jednak w ocenie kontrolerów, na konieczność merytorycznego i rzetelnego wyjaśnienia powyższych zarzutów wskazywał przede wszystkim fakt rozpoczęcia w tym czasie realizacji „Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2010”, w którym założono poniesienie znaczących nakładów na rozwój sieci drogowej (ok. 104,7 mld zł).

Nierzetelne dane
NIK przyjrzał się również zasadności budowy ekranów akustycznych, biorąc pod lupę działania GDDKiA. Kontrolą objęto odcinek autostrady A2 o łącznej długości blisko 91 km. Na tym odcinku zainstalowano nieco ponad 107 km ekranów akustycznych, co – uwzględniając obie strony autostrady – stanowiło 58,9% jej długości. Ponadto, w celu ochrony przed hałasem, wybudowano ponad 9,1 km wałów ziemnych. Łączny koszt budowy ekranów wyniósł niemal 200 mln zł, co stanowiło 6,7% kosztów budowy ogółem. Dodatkowo, według informacji wykonawcy usługi, koszt mycia ekranów o długości 44,5 km i powierzchni 242,1 m2 to ok. 15 tys. zł jednorazowo, a naprawa ekranu uszkodzonego w wyniku wypadku drogowego wyniosła 75 tys. zł.

Projektując liczbę i parametry ekranów (długość i wysokość) na kontrolowanym odcinku A2, przyjęto 15-letnią prognozę ruchu, opartą m.in. na szacowanych w 2007 r. wskaźnikach wzrostu PKB. Wskaźniki te już w pierwszych latach założonego horyzontu okazały się znacznie odbiegać od rzeczywistości. Pomimo tego nie zweryfikowano przyjętych do prognozowania ruchu założeń. Zdaniem NIK, powyższa metoda obliczania parametrów ekranów niesie za sobą ryzyko ich przewymiarowania, a tym samym niegospodarnego wydatkowania środków publicznych na ochronę środowiska przed hałasem drogowym.

GDDKiA nierzetelnie przygotowała też program funkcjonalno-użytkowy (PFU) w zakresie niezbędnym do zaprojektowania parametrów ekranów akustycznych. Zaprezentowane w tym dokumencie dane były niewystarczające do dokonania obliczeń propagacji hałasu i wykonania odpowiednich zabezpieczeń akustycznych. Dopiero po zawarciu umów z wykonawcami poszczególnych odcinków, w wyniku zgłaszanych przez nich uwag, GDDKiA przekazała niezbędne dane wyjściowe (prognozę ruchu, dobowy rozkład procentowy pojazdów lekkich i ciężkich, prędkość pojazdów). Należy przy tym podkreślić, że przekazane wykonawcom dane były w posiadaniu GDDKiA już na etapie procedury przetargowej i – w myśl obowiązujących przepisów – powinny być zawarte w PFU.

Realizacja zabezpieczeń akustycznych
Na skontrolowanym odcinku A2 większość wybudowanych ekranów akustycznych była zgodna z obowiązującymi przepisami i wymogami. Zabezpieczenia akustyczne, wznoszone dla ochrony obszarów objętych m.p.z.p., dotyczyły terenów faktycznie zabudowanych. Stwierdzono jednak przypadki niezasadnego wybudowania ekranów akustycznych równolegle do wałów ziemnych. W ocenie inspektorów, opartej na opinii biegłego, stosowanie podwójnych zabezpieczeń nie ma ekonomicznego i technicznego uzasadnienia. Bezpodstawnie zaplanowano i wybudowano również ekran dla terenu nieobjętego m.p.z.p. (siedlisko), stanowiącego od kilkunastu lat pustostan. Ponadto w kilku przypadkach (pod wiaduktami i przy wyjazdach z MOP) nie zachowano ciągłości ekranów, chroniących przed hałasem budynki mieszkalne.

Szacunkowy koszt ekranów, które zostały niezasadnie wybudowane, wyniósł ponad 12,8 mln zł. GDDKiA wskazała jednak, że – biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycja była realizowana w systemie „Projektuj i Buduj” – powyższe mankamenty nie miały wpływu na wynagrodzenie wykonawcy i w żaden sposób nie obciążały Skarbu Państwa. W jej ocenie, to wykonawca ponosi ryzyko związane z odpowiednim wykonaniem inwestycji. Niestety, Izba miała zdecydowanie odmienne stanowisko w tej kwestii. Zgodnie bowiem z warunkami kontraktów, GDDKiA otrzymywała projekty raportów ponownych w celu ich uzgodnienia, a obowiązek opiniowania dokumentów projektowych w zakresie zagadnień środowiskowych dla dróg krajowych spoczywał na Departamencie Środowiska GDDKiA. Dopuszczenie zatem do zaprojektowania i wybudowania ponad 4 km ekranów równolegle do wałów ziemnych czy ponad 0,6 km ekranu ochraniającego niezamieszkałe od 15 lat siedlisko oraz niepełnego zabezpieczenia akustycznego niektórych obiektów mieszkalnych nastąpiło w wyniku nierzetelnej weryfikacji projektów raportów pod kątem zasadności zastosowanych zabezpieczeń akustycznych.

Indolencja inwestora
Kontrolerzy przyjrzeli się również budowie ekranów akustycznych na drogach wojewódzkich nr 728 i nr 786 na terenie województwa świętokrzyskiego. Inwestorem był Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach. Niestety, również w tym przypadku działania mające na celu realizację wymogów ochrony środowiska przed hałasem były niewystarczające. Mimo iż analizy akustyczne, przeprowadzone w związku z podniesieniem dopuszczalnych poziomów hałasu, wykazały, że przy zastosowaniu nowych norm powierzchnia zaprojektowanych ekranów akustycznych mogłaby się zmniejszyć o 53% na DW 728 oraz aż o 93% na DW 786, inwestor nie podjął skutecznych działań zmierzających do zmiany lub uchylenia wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, a w ślad za tym – decyzji zezwalających na realizację inwestycji drogowych. Według cen ofertowych, oszczędności z tego tytułu mogły wynieść blisko 21,5 mln zł. Ponadto dyrektor tej instytucji nierzetelnie informował mieszkańców sprzeciwiających się budowie ekranów akustycznych o niemożliwości zmiany wydanych decyzji administracyjnych w zakresie ochrony akustycznej.

RDOŚ-e pod lupą
NIK skontrolował też działania Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Gorzowie Wielkopolskim, Kielcach, Krakowie i Łodzi w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowień uzgadniających realizację inwestycji drogowych. W tym przypadku inspektorzy nie dopatrzyli się znaczących uchybień, gdyż RDOŚ-e wyznaczały obowiązek budowy ekranów akustycznych tam, gdzie były tereny zabudowane. Stwierdzono jednak kilka odstępstw od tej zasady. Należy jednak podkreślić, że RDOŚ-e swoje decyzje opierały w głównej mierze na założeniach przyjętych przez inwestorów w raportach o oddziaływaniu na środowisko.

I tak RDOŚ w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził wprost, że w trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych nie analizowano, na których odcinkach drogi znajdowały się tereny niezabudowane, ale przeznaczone – zgodnie z istniejącym m.p.z.p. – pod zabudowę.

Z kolei w wydanych przez RDOŚ w Łodzi postanowieniach, na 119 km uzgodnionych zabezpieczeń akustycznych, 113,8 km (95,6%) dotyczyło terenów zagospodarowanych lub użytkowanych, wymagających zabezpieczenia przed hałasem. Za nieprawidłowość Izba uznała niekonsekwencję w działaniach RDOŚ-u. Otóż wskazał on do ochrony akustycznej pięć z siedmiu istniejących wzdłuż badanych autostrad i dróg ekspresowych niezagospodarowanych terenów, przewidzianych w miejscowych planach pod zabudowę. Jednocześnie w dwóch pozostałych przypadkach zaakceptowano brak ekranów, mających chronić tereny niezabudowane i przeznaczone w m.p.z.p. pod zabudowę jednorodzinną, pomimo iż obszary te były narażone na ponadnormatywne oddziaływanie hałasu. Regionalny Dyrektor wyjaśnił, że w tych przypadkach osoba prowadząca postępowanie nie dostrzegła niekonsekwencji w raporcie w zakresie przyjmowanych założeń dotyczących ochrony akustycznej. Ponadto, nierzetelna analiza materiału dowodowego, skutkowała wskazaniem do ochrony akustycznej niezainwestowanego terenu, dla którego plan miejscowy przewidywał funkcję rolniczą, niepodlegającą ochronie akustycznej.

Natomiast RDOŚ w Kielcach uzgodnił budowę ekranów akustycznych o łącznej długości 2,5 km wzdłuż terenów niezabudowanych, przewidzianych w m.p.z.p. do zabudowy. Wartość tych ekranów wyniosła ok. 5 mln zł.

Kontrolerzy skrytykowali też RDOŚ w Krakowie za uzgodnienie budowy 1,14 km ekranu chroniącego budynki przeznaczone do rozbiórki. Uzgodnień tych Dyrekcja dokonała bez rzetelnej analizy materiału dowodowego, w oparciu o zapisy raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dyrektor RDOŚ-u wyjaśnił, iż nie miał podstaw do orzeczenia o rezygnacji z budowy tego ekranu, gdyż w raporcie inwestor nie podał informacji odnośnie planowanego wyburzenia. Orientacyjny koszt budowy tego ekranu wyniósł 0,3 mln zł.

W poszukiwaniu alternatywy
Kontrola wykazała również, że ani GDDKiA, ani RDOŚ-e nie analizowały możliwości i opłacalności zastąpienia budowy kosztownych ekranów akustycznych wykupieniem i rozbiórką chronionych przez nie pojedynczych nieruchomości. Racjonalność takiego alternatywnego postępowania potwierdził jeden z wykonawców A2, który doprowadził – w drodze odpowiedniej umowy – do rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego i odstąpienia w związku z tym od budowy ekranu o długości ponad 1,1 km i szacunkowej wartości ponad 2,5 mln zł. Nieanalizowanie przez GDDKiA możliwości zmniejszenia w ten sposób kosztów budowy omawianej autostrady było, w ocenie NIK-u, nierzetelne i niegospodarne. Również organy ochrony środowiska, wydające decyzje środowiskowe i postanowienia uzgadniające realizacje inwestycji drogowych, nie weryfikowały w tym zakresie raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uznając, że „przeprowadzanie testu ekonomiczności” należy w tym względzie do inwestora. GDDKiA zaś uznawała, że – zgodnie z formułą „Projektuj i Buduj” – to wykonawca inwestycji był odpowiedzialny za zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, do niego więc należał wybór środków ochrony przed hałasem.

Chroniąc zwierzęta
Na koniec inspektorzy przyjrzeli się przejściom dla zwierząt. Na kontrolowanym odcinku A2 wybudowano 113 takich przejść oraz 42 przepusty dla płazów. Większość z nich służyła, obok celów ekologicznych, także innym zadaniom (wiadukt nad drogą lokalną, istniejący ciek wodny, odwodnienie dróg itp.). Celowość lokalizacji tych obiektów i ich wykorzystywanie przez zwierzęta została potwierdzona przez właściwe nadleśnictwa, kontrole terenowe GDDKiA oraz wizję lokalną przedstawicieli Izby.

Lokalizację i liczbę przejść dla zwierząt ustalono na podstawie analizy planowanego przebiegu autostrady A2, istniejących korytarzy ekologicznych (migracyjnych zwierząt) oraz rozmieszczenia obszarów siedliskowych fauny. Wyniki analiz, w toku których zasięgano opinii m.in. Nadleśnictw Brzeziny, Skierniewice i Radziwiłłów, zostały przedstawione w raportach o oddziaływaniu na środowisko, decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oraz w postanowieniach RDOŚ-ów.

Według cen kontraktowych, łączne koszty budowy omawianych przejść dla zwierząt, w tym przejść zespolonych, wyniosły 365,9 mln zł.

Kompleksowa zmiana
Zadania dotyczące ochrony środowiska przed hałasem drogowym należy rozpatrywać w kilku aspektach. Pierwszy z nich to określenie norm dopuszczalnego hałasu dla różnych rodzajów terenów. Za te kwestie odpowiada Ministerstwo Środowiska. Drugie zagadnienie odnosi się do wskazania racjonalnych metod ograniczania hałasu związanego z ruchem pojazdów. Budowa ekranów akustycznych jest tylko jednym z możliwych sposobów. Określenie warunków techniczno-budowlanych w tym zakresie leży w kompetencjach MTBiGM. Trzeci problem jest związany z odpowiednim prognozowaniem poziomu hałasu w przyszłości. Niewłaściwie przyjęte założenia do obliczeń propagacji hałasu mogą bowiem skutkować zarówno zmniejszeniem okresu optymalnej ochrony, jak i nadmierną ochroną, a co za tym idzie – niegospodarnym wydatkowaniem środków publicznych.

Aktualnie, zdaniem Izby, konieczne jest pilne opracowanie kompleksowej propozycji zmian przepisów dotyczących ochrony przed hałasem. Wdrożenie nowych i racjonalnych rozwiązań prawnych w tym zakresie jest szczególnie istotne w kontekście nowej perspektywy finansowej, w której tylko na budowę dróg ekspresowych planuje się wydatkowanie 37,6 mld zł.