Wyniki przeprowadzonych w 2013 r. przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) kontroli zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej wskazują, że zmniejszyła się liczba kontroli, które nie wykazały żadnych naruszeń Ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. DzU z 2013 r. poz. 907, z późn. zm. – P.z.p.), z 64% wszystkich przeprowadzonych kontroli w 2012 r. do 54% w 2013 r.
W ubiegłym roku do UZP wpłynęło 335 wniosków o kontrolę zamówień dotowanych z funduszy unijnych. Kierowali je przede wszystkim wykonawcy, ale także instytucje zaangażowane we wdrażanie tych funduszy w Polsce. Wśród stawianych zarzutów największą część stanowiły te dotyczące oceny ofert (143 wnioski), opisu przedmiotu zamówienia (54) i zapisów ogłoszenia o zamówieniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia (39). Uwagi wnioskodawców odnosiły się także do opisu warunków udziału w postępowaniu (37), realizacji umowy (25), niestosowania ustawy P.z.p. (13) czy trybu udzielenia zamówienia i zmian umowy (po 10 wniosków).
UZP przeprowadził 27 kontroli doraźnych następczych, o łącznej wartości zadań na kwotę ponad 560 mln zł. Dotyczyły one głównie zamówień na roboty budowlane w zakresie modernizacji przestrzeni publicznej (np. rewitalizacji starego miasta czy parku miejskiego albo budowy ścieżek rowerowych), ale też rozbudowy lub przebudowy infrastruktury publicznej (np. systemu ciepłowniczego, oczyszczalni ścieków czy drogi). W przypadku usług dominowały zamówienia na usługi inżyniera kontraktu, nadzoru inwestorskiego i usługi edukacyjne.
Zdecydowanie więcej odbyło się kontroli uprzednich (229). Skontrolowane zamówienia związane były przede wszystkim z inwestycjami kolejowymi, drogowymi i wodociągowo-kanalizacyjnymi, a źródłem ich finansowania były środki z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Łączna wartość zamówień wyniosła ponad 40,5 mld zł.
Ostatecznie UZP skontrolował 160 postępowań o udzielenie zamówienia (ok. 63%) z PO Infrastruktura i Środowisko, 37 zamówień (ok. 14,5%) z regionalnych programów operacyjnych, 21 postępowań (ok. 8,5%) z PO Rozwój Polski Wschodniej, 17 (ok. 6%) – z PO Innowacyjna Gospodarka, 16 (ok.6%) – z PO Kapitał Ludzki i sześć zamówień (ok. 2%) z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ponadto przeprowadzono jedną kontrolę doraźną w ramach Instrumentu Finansowego na rzecz Środowiska LIFE+.
Uchybienia ciągle są
W 54% kontroli inspektorzy nie dopatrzyli się naruszeń ustawy P.z.p. Warto podkreślić, że zdecydowana większość takich przypadków (133) dotyczyła największych zamówień, o wartości równej lub przekraczającej 10 mln euro dla dostaw i usług oraz 20 mln euro dla robót budowlanych. W pozostałych 118 postępowaniach stwierdzono uchybienia, choć dla 67 zadań nie miały one wpływu na wynik postępowania.
Naruszenia ustawy P.z.p., które – zdaniem UZP – wpłynęły na wynik postępowania, odnosiły się do dzielenia zamówienia na części, w wyniku czego nie stosowano przepisów ustawy oraz do niezgodnego z prawem zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki. Odnotowano też przypadki odrzucenia najkorzystniejszej oferty lub wykluczenia wykonawcy, który złożył taką ofertę. Ponadto kontrola wykazała naruszenia ustawy P.z.p. dotyczące wyboru oferty firmy, która nie potwierdziła spełniania warunków udziału w postępowaniu, a także opisu przedmiotu zamówienia w sposób naruszający uczciwą konkurencję oraz zmiany (na etapie realizacji zamówienia) podmiotu trzeciego (podwykonawcy) na inny, który nie spełniał wymogów określonych w specyfikacji.
Wśród uchybień, które nie miały wpływu na wynik postępowania, znalazły się te o charakterze formalnym. Były one związane z wadliwą treścią ogłoszeń o zamówieniu lub specyfikacji, szczególnie w zakresie żądanych od wykonawców dokumentów, zaniechaniem wezwania firm do wyjaśnienia lub uzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu (jeżeli nie dotyczyło to najkorzystniejszej oferty) czy nieproporcjonalnym do przedmiotu zamówienia opisem sposobu spełniania warunków udziału w postępowaniu. Kontrolerzy zwracali też uwagę na wadliwy opis kryteriów oceny ofert oraz na bezpodstawne ograniczenie możliwości korzystania z podwykonawstwa.
Kontrole uprzednie obligatoryjne wykazują mniej naruszeń niż kontrole doraźne – teza ta pozostaje niezmienna od kilku lat (tabela). Przyczyny takiego stanu rzeczy są oczywiste i wynikają w głównej mierze z przesłanek wszczęcia tych kontroli. Pierwsze podejmowane są wobec wszystkich postępowań, które odnoszą się do przedsięwzięć z udziałem środków UE. Natomiast kontrolę doraźną wszczyna się wyłącznie w przypadku istnienia uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu doszło do naruszenia ustawy P.z.p. Co więcej, podmioty realizujące zadania współfinansowane ze środków unijnych z góry wiedzą, że zamówienie to zostanie obligatoryjnie objęte kontrolą uprzednią. Świadomość ta przyczynia się do zachowania większej staranności w przygotowaniu i prowadzeniu postępowania. W ocenie przedstawicieli UZP, jednostki, które udzielają zamówień o wysokiej wartości, najczęściej dysponują doświadczoną i kompetentną w zakresie zamówień publicznych kadrą, czego nie zawsze można powiedzieć o małych podmiotach.
Kontrole, w których stwierdzono naruszenia ustawy P.z.p. [%]
|
Rok |
Kontrola uprzednia obligatoryjna |
Kontrola doraźna |
|
2009 |
36,0 |
74,0 |
|
2010 |
45,0 |
100,0 |
|
2011 |
30,0 |
83,0 |
|
2012 |
24,0 |
91,0 |
|
2013 |
42,0 |
81,5 |
Kilka części – jedna wartość
Wśród przykładów naruszeń można natknąć się m.in. na te dotyczące szacowania wartości zamówienia oraz stosowania niekonkurencyjnych trybów. Z tego typu nadużyciami kontrolerzy mieli do czynienia m.in. przy projekcie na nadzór inwestorski nad przebudową drogi, realizowanym przy wsparciu środków z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Wartość tego zamówienia to łącznie 180,6 tys. zł netto. Na podstawie przekazanej do kontroli dokumentacji ustalono, że zamawiający przeprowadził cztery postępowania na usługi nadzoru inwestorskiego, bez stosowania przepisów ustawy P.z.p. W ich wyniku 25 lipca 2011 r. zawarto cztery umowy, tj. w branży elektrycznej, energetycznej i teletechnicznej (39,4 tys. zł brutto), w branży wodno-kanalizacyjnej oraz organizacji ruchu (44,3 tys. zł brutto), na obsługę geodezyjną i kontrolną (62,7 tys. zł brutto) i w branży drogowej i zagospodarowania terenu (62,7 tys. zł brutto). Wszystkie ww. usługi nadzoru miały być pełnione nad robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie tej samej drogi. W ocenie zamawiającego, szacunkowa wartość zamówienia, ustalona dla każdej z podpisanych umów, nie przekroczyła 14 tys. euro i w związku z tym nie zastosował on przepisów ustawy P.z.p. dla udzielenia zamówień. Jednak inspektorzy UZP uznali, iż szacunkowa wartość zamówienia na ww. usługi wynosiła łącznie ponad 47 tys. euro. W myśl art. 32 ust. 2 ustawy P.z.p., zamawiający nie może – w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy – dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. Oczywiście, może on z określonych względów (organizacyjnych, ekonomicznych, celowościowych itp.) dokonać podziału jednego zamówienia na części, dla których to będzie prowadził odrębne postępowania, ale wartością każdej z nich będzie łączna wartość wszystkich części zamówienia. W tym przypadku ww. nadzory inwestorskie odznaczały się takim samym zakresem obowiązków i dotyczyły tego samego zadania inwestycyjnego, co w konsekwencji wpłynęło na tożsamość przedmiotową niniejszych zamówień. Ponadto były one nabywane w tym samym czasie, z jednoznacznie zdeterminowanymi założeniami, celami oraz czasem trwania projektu.
Zła ocena ofert
Inspektorzy napiętnowali również naruszenia związane z oceną ofert. Taka sytuacja miała miejsce choćby przy okazji zadania rewitalizacji zabytkowego parku miejskiego, o wartości blisko 19,9 mln zł. Projekt dofinansowano z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego.
W przedmiotowym postępowaniu zamawiający wymagał, aby potencjalni wykonawcy wykazali należyte wykonanie w okresie ostatnich trzech lat co najmniej trzech dokumentacji projektowych rewaloryzacji zabytkowych parków o powierzchni minimum 15 ha każdy. W toku oceny ofert zamawiający zwrócił się do instytucji wystawiających referencje z prośbą o udzielenie niezbędnych do weryfikacji ofert informacji. Z analizy dokumentacji wynika, iż tylko jedna pozycja (zamiast trzech) potwierdza spełnienie przez firmę warunku udziału w postępowaniu w zakresie wiedzy i doświadczenia. Niestety, zamawiający zaniechał obowiązku wykluczenia wykonawcy, który nie spełnił żądanych warunków.
Ponadto firma ta złożyła nieprawdziwe informacje mające wpływ na wynik postępowania w zakresie powierzchni rewaloryzacji i adaptacji zabytkowego parku oraz okresu, w którym wykonano tę koncepcję. Nie dość, że zamawiający nie wykluczył wykonawcy z postępowania, to jeszcze dokonał wyboru jego oferty jako najkorzystniejszej oraz zawarł z nim umowę, co stanowi naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy P.z.p.
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Podmiot trzeci
Nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień na zadania dofinansowane ze środków UE wykryto też przy posługiwaniu się potencjałem podmiotów trzecich. Chodziło m.in. o przedsięwzięcie dotyczące budowy sieci ścieżek rowerowych, warte ponad 1,4 mln zł, wsparte środkami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego.
W odniesieniu do warunku doświadczenia zamawiający wskazał, iż o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy wykażą, że w okresie ostatnich pięciu lat wykonali co najmniej dwie roboty budowlane polegające na budowie pomostów drewnianych na palach instalowanych w dnie zbiornika wodnego. Powierzchnia tych zbiorników musiała wynosić minimum 50 m2 każdy. W tym przypadku oferent posłużył się m.in. potencjałem podmiotu trzeciego. Niestety, kontrola wykazała, iż wskazany przez wykonawcę podmiot nie bierze udziału w realizacji zamówienia. Prace te wykonywała zupełnie inna firma.
Należy jednak zauważyć, że zmiana podmiotu trzeciego na etapie realizacji przedmiotu zamówienia jest możliwa, ale jest to obwarowane pewnymi warunkami, tj. winno to być przewidziane na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy P.z.p. Jednocześnie nowy podmiot powinien wykazywać spełnianie warunku udziału w postępowaniu w zakresie nie mniejszym niż podmiot dotychczasowy. Z wyjaśnień udzielonych przez zamawiającego nie wynikało, aby nowy podwykonawca spełniał ww. warunki. A zatem zamawiający dokonał istotnej zmiany umowy poprzez dopuszczenie realizacji zamówienia przez wykonawcę i podwykonawcę, którzy nie spełniali wymogów opisanych w specyfikacji. Ponadto zmiana ta dotyczy warunków, które wpływały na krąg wykonawców mogących ubiegać się o przedmiotowe zamówienie.
Ograniczona konkurencja
Wśród innych wykrytych naruszeń dopatrzono się też tych dotyczących opisu sposobu oceny warunków udziału w postępowaniu, opisu przedmiotu zamówienia oraz kryteriów oceny ofert. Na tego typu uchybienia natknięto się m.in. przy zamówieniu na dostawę maszyn, urządzeń i wyposażenia dla zakładu przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów. Wartość zadania opiewała na ponad 1,3 mln zł i była dotowana środkami Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.
Zamówienie podzielono na osiem części, a jedna z nich obejmowała dostawę po jednym samochodzie wyładowczym do kontenerów z osprzętem – odpowiednio trzy- i czteroosiowym. Zamawiający zastrzegł przy tym, że oba pojazdy mają być wyprodukowane przez jednego producenta, podobnie jak urządzenia hakowe i żuraw, montowane na tych samochodach. Zgodnie z prawem, opisu przedmiotu zamówienia nie można dokonywać w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję. Zamawiający powinien więc unikać wszelkich sformułowań lub parametrów, które wskazywałyby na konkretny produkt albo na konkretnego wykonawcę. W opinii powołanego biegłego, opis urządzenia hakowego i żurawia hydraulicznego jasno wskazuje na jednego producenta. Tym samym opis przedmiotu zamówienia ograniczał konkurencję na rynku producentów ww. urządzeń.
Dodatkowe regulacje
Perspektywa finansowa 2007-2013 już niemal za nami. Nic zatem dziwnego, że prezes UZP wziął pod lupę szereg przedsięwzięć realizowanych w kończącym się okresie budżetowym Unii Europejskiej. Jak pokazała praktyka, nadal gros procedur przy udzielaniu zamówień publicznych pozostawia wiele do życzenia. Skontrolowane zamówienia wykazały, że najwięcej nieprawidłowości dotyczy korzystania z wiedzy, doświadczenia i potencjału sprzętowego podmiotów trzecich. W ocenie UZP, aby zagwarantować należyte wykonanie zadania, celowe byłoby zamieszczanie dodatkowych regulacji związanych z zakresem obowiązków podmiotu trzeciego w umowie zawieranej pomiędzy wykonawcą a zamawiającym.
Opracowano na podstawie „Wyników przeprowadzonych w 2013 r. przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych kontroli zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej”
