Najwyższa Izba Kontroli (NIK) podzieliła się danymi, dotyczącymi gospodarowania środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Wynika z nich, że gospodarowano nimi zgodnie z przepisami, nie zapewniono jednak, w sposób wystarczający, ochrony interesów budżetu państwa oraz możliwości powiązania poniesionych wydatków z redukcją emisji gazów cieplarnianych. Dochody ze sprzedaży uprawnień w latach 2013-2023 (do 30 maja), wyniosły blisko 94 mld zł. Tylko niecałe 1,3% przekazano na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych lub zarządzaniem tymi emisjami.
Czym jest system EU ETS?
System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (EU ETS) to główne, unijne narzędzie przeciwdziałania globalnemu ociepleniu. System powstał w 2005 r. Ma na celu zmniejszanie emisji gazów cieplarnianych w sposób efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo. System reguluje ok. 40% całkowitej emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej (UE). Obejmuje ok. 10 000 elektrowni i zakładów produkcyjnych. Od 2013 r., domyślnym sposobem dystrybucji uprawnień emisyjnych są aukcje. Przedsiębiorstwa kupują prawo do emisji danej liczby ton ekwiwalentu CO2. Liczba uprawnień jest stopniowo zmniejszana. Ma to zachęcić emitentów zanieczyszczeń do zmniejszania emisji. W latach 2021-2030 emisja gazów cieplarnianych w całej UE miała początkowo być zredukowana o 40% w stosunku do 2005 r. W czasie trwania kontroli NIK, cel podwyższono do poziomu 50%.
Cele przeprowadzanej przez NIK kontroli
Jak podał NIK, kontrola miała wykazać czy gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień do emisji na aukcjach w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, przyczyniło się do redukcji ich emisji w Polsce. Celem było również sprawdzenie czy gospodarowanie tymi środkami było prawidłowe. Kontrola objęła Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy. W tym zakresie wzięto pod lupę także Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Sprawdzono okres od 1 stycznia 2013 r. do 12 czerwca 2023 r.
System gospodarowania dochodami z EU ETS z negatywną oceną NIK
Systemowi gospodarowania dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS, NIK wystawił ocenę negatywną. Zorganizowano go w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie faktycznego wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku niemal 90% uzyskanych środków – uważa NIK. Przede wszystkim, przyczyniło się do tego przekazanie ponad 63% uzyskanych dochodów do budżetu państwa. Obowiązywała tam zasada jedności budżetowej – bez koncepcji wykorzystania środków. Ponadto, prawie 25% dochodów przekazano do funduszy pozabudżetowych. Te nie były zobowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej operacji gospodarczych finansowanych z otrzymanych środków i rozliczania ich wykorzystania w danym roku budżetowym, zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie było zatem możliwe powiązanie wydatkowania tych środków z redukcją emisji gazów cieplarnianych. W związku z powyższym, NIK odstąpił od oceny czy gospodarowanie dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS przyczyniło się do redukcji emisji.
Tylko 1,3% dochodów z EU ETS przeznaczone na redukcję emisji gazów cieplarnianych
Dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 przekazywano funduszom pozabudżetowym – Funduszowi Wypłaty Różnicy Ceny, Funduszowi Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji oraz Funduszowi Przeciwdziałania COVID-19. Jak podał NIK, minister właściwy do spraw środowiska/klimatu nie posiadał danych o sposobie wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS przez te fundusze. W latach 2019-2022 na rachunki tych funduszy przekazano łącznie 30,4 mld zł. W tym tylko w 2022 r. – 23 mld zł. Kwoty przekazywane funduszom były wyższe niż rzeczywiste koszty realizacji celów, na które minister przekazał im środki – zaznaczył NIK. Skutkiem było przekazanie do końca 2022 r. 12,2 mld zł. oraz 2,7 mld zł do 30 maja 2023 r., powyżej rzeczywistych potrzeb, bez możliwości domagania się ich zwrotu na rachunek budżetu państwa.
Tylko środki przekazane Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zostały wprost przeznaczone na konkretne cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych. Środki te stanowiły 1,3% dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS.
Zaniedbania po stronie ministra do spraw klimatu/środowiska
Minister właściwy do spraw środowiska/klimatu nie wdrożył mechanizmu wykorzystania dochodów ze sprzedaży EU ETS w latach 2013-2020 na redukcję emisji gazów cieplarnianych. Realizacja działań ograniczających zapotrzebowanie polskich przedsiębiorstw na płatne uprawnienia EU ETS znacząco wsparłaby polską gospodarkę – podkreśla NIK. Deficyt bezpłatnych uprawnień do emisji miał wynieść w tym okresie kilka mld zł rocznie. W kolejnym okresie rozliczeniowym, ministerstwo podjęło działania mające zapewnić możliwość przeznaczenia dochodów na wypłaty dodatków i rekompensat w związku z wysokimi cenami nośników energii. Były to działania niezwiązane z redukcją emisji gazów cieplarnianych. Deficyt bezpłatnych uprawnień w 2021 r. wyniósł ponad 10 mld zł. Oszacowany deficyt dla 2022 r. mógł wynieść nawet 30 mld zł – podaje NIK. Sprawozdania o wykorzystaniu środków uzyskanych z aukcji uprawnień EU ETS w danym roku kalendarzowym przekazywane do Komisji Europejskiej nie dawały informacji o rzeczywistym wykorzystaniu środków. Było to uprawnione obowiązującymi przepisami. Sprawozdania sporządzano w sposób uniemożliwiający kontrolę zgodności zawartych w nich danych o wykorzystaniu tych środków z danymi źródłowymi. Z tego względu NIK odstąpiła w tym zakresie od oceny poprawności sporządzenia sprawozdań do KE. Minister miał posiadać rzetelne dane o poziomie dochodów. W zdecydowanej większości sprawozdań stwierdzono jednak dane nierzetelne.
Podczas kontroli wykryto liczne zaniedbania
Wykryto zaniedbania w obszarze planowania strategicznego dotyczącego gospodarowania dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Nie zrealizowano postanowień Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju w zakresie przygotowania i wdrożenia w 2019 r. strategii transformacji do gospodarki niskoemisyjnej. To jeden z kluczowych projektów wskazanych w tym dokumencie. Do czasu zakończenia kontroli, ministerstwo nie opracowało projektu długoterminowej strategii niskoemisyjnej. Projekt należało przedstawić Komisji Europejskiej do 1 stycznia 2020 r.
Do zadań wydziału Zarządzania Emisjami Gazów Cieplarnianych w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, należało m.in. „opracowywanie i wdrażanie mechanizmów finansowych służących transformacji klimatycznej, związanych z systemem handlu uprawnieniami do emisji”. W ramach realizacji zadania wdrożono system funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego. W trakcie kontroli nadal trwały prace nad ustawą dotyczącą Funduszu Transformacji Energetyki. Jego celem ma być wspieranie transformacji energetycznej polskiej gospodarki. Jednym ze źródeł finansowania mają być dochody ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Fundusz Modernizacyjny nie był jednak finansowany przez Polskę środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS. Nie został też zasilony niewydanymi przedsiębiorstwom energetycznym uprawnieniami. Tym samym przedsięwzięcia finansowane przez Fundusz Modernizacyjny nie były objęte przedmiotową kontrolą.
Pomimo konieczności redukcji emisji non-ETS w latach 2021-2030 o 7% w stosunku do emisji w 2005 r., w Ministerstwie Klimatu i Środowiska jeszcze dwa lata po wymaganym terminie nie podjęto działań w celu opracowania polityki redukcji emisji non-ETS.
Wniosek do Prezesa Rady Ministrów
Najwyższa Izba Kontroli, zawnioskowała do Prezesa Rady Ministrów o:
- opracowanie i wdrożenie mechanizmów zapewniających wykorzystanie środków z aukcyjnej sprzedaży uprawnień EU ETS na wsparcie zadań przyczyniających się do redukcji emisji gazów cieplarnianych;
- opracowanie i wdrożenie mechanizmów planowania i kontroli wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS, w tym monitorowania poziomu ich wykorzystania w trakcie i po zakończeniu danego roku budżetowego;
- podjęcie działań legislacyjnych w celu wprowadzenia w ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wymogu dla podmiotów otrzymujących środki z dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS rozliczania po zakończeniu danego roku budżetowego wykorzystania tych środków na cele zgodne z ich przeznaczeniem oraz zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanych środków;
- opracowanie polityk i strategii dotyczących transformacji do gospodarki niskoemisyjnej oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych przez właściwych członków Rady Ministrów.
Na podstawie nadesłanej informacji
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
