Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju Polski poprzez finansowanie zadań określonych w „Polityce ekologicznej państwa” to główne zadanie wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (WFOŚiGW). Niestety, – zdaniem Najwyższej Izby Kontroli (NIK) – instytucje te nie wykorzystywały w pełni środków publicznych będących w ich dyspozycji, a sposób rozpatrywania wniosków o dofinansowanie poszczególnych przedsięwzięć naruszał zasadę równego dostępu do wsparcia. Takie wnioski NIK wyciągał w wyniku swoich działań w ostatnich latach.
Z tego też względu NIK postanowił ponownie sprawdzić realizację zadań WFOŚiGW w kontekście analizy efektów ekologicznych i rzeczowych dofinansowanych przedsięwzięć. Ocenie poddano także dostosowanie przyjętych priorytetów i programów do potrzeb ochrony środowiska w województwach, a także prawidłowość wyłaniania projektów do dofinansowania. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 października 2013 r., a prowadzono ją w siedmiu WFOŚiGW: w Katowicach, Krakowie, Łodzi, Olsztynie, Toruniu, Warszawie i Wrocławiu oraz w 48 jednostkach samorządu terytorialnego.
Komu przyznać wsparcie?
W pierwszej kolejności inspektorzy przyjrzeli się procedurom wyboru przedsięwzięć mogących skorzystać ze wsparcia. Jak stwierdzono, tok postępowania w tym zakresie został uregulowany w dokumentach wewnętrznych WFOŚiGW. Wśród wymienianych kryteriów pojawiały się najczęściej spełnianie wymogów formalnych , bezpieczeństwo finansowe zadania, wykonalność przedsięwzięcia czy zawansowanie inwestycji. Oczywiście, nie zabrakło też kryterium efektu ekologicznego, jednak we wszystkich badanych funduszach wielkość tego parametru nie miała decydującego wpływu na wybór inwestycji, którym można udzielić wsparcia. Ocena efektu ekologicznego stanowiła jedynie element oceny merytorycznej wniosków, niestety, WFOŚiGW realizowały ją w różny sposób, nie preferując projektów o największym efekcie ekologicznym. Zapewne powodem tego był fakt, iż żaden z wojewódzkich funduszy nie posiadał mierzalnych kryteriów oceny efektów ekologicznych w procedurach selekcji wniosków. Dlatego też Izba skrytykowała postępowanie niektórych WFOŚiGW, gdyż wielkość efektu ekologicznego była powodem odrzucenia 10 z 30 badanych wniosków w Funduszu we Wrocławiu i czterech z 32 w Funduszu w Olsztynie. Kontrolerzy dopatrzyli się też przypadków, w których WFOŚiGW wsparły finansowo przedsięwzięcia niezgodnie z obowiązującą procedurą.
Szczegółowym badaniem kontrolnym objęto 217 zadań (wartych łącznie niemal 790 mln zł), którym udzielono dofinansowania, i 210 inwestycji (o wartości blisko 587 mln zł), którym tego wsparcia odmówiono. W wyniku kontroli dokumentacji stwierdzono nieprawidłowości w 27 (12%) wnioskach rozpatrzonych pozytywnie i w 20 (9,5%) ocenionych negatywnie. Wykryte nieprawidłowości wskazują na nierówne traktowanie potencjalnych beneficjentów pomocy oraz na brak przejrzystej i konkurencyjnej procedury wyboru projektów do dofinansowania. Ta negatywna opinia wynika z faktu, iż inspektorzy natknęli się na przypadki pozytywnego rozpatrzenia wniosków złożonych poza ogłoszonym naborem (osiem przypadków w WFOŚiGW w Warszawie) lub dofinansowania przedsięwzięcia, którego zakres nie znajdował sie na liście zadań wspieranych przez fundusz (taka sytuacja miała miejsce również w WFOŚiGW w Warszawie). Ponadto zdarzały się przypadki odmowy udzielenia wsparcia z uwagi na ograniczone możliwości finansowe wojewódzkiego funduszu, choć w rzeczywistości miały one wolne środki (10 przypadków w WFOŚiGW w Warszawie, trzy przypadki w WFOŚiGW w Toruniu). W toku kontroli ujawniono też sytuacje, w których pracownicy wojewódzkich funduszy nie informowali wnioskodawców o konieczności uzupełnienia braków uniemożliwiających rozpatrzenie wniosku (sześć przypadków w WFOŚiGW w Warszawie, trzy przypadki w WFOŚiGW w Toruniu).
Ponadto WFOŚiGW w Krakowie przyjął, iż wnioski dotyczące zadań współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej i środków Funduszu mogą mieć odrębny tryb rozpatrywania, a zadania nimi objęte będą miały priorytet w przyznawaniu dofinansowania. Jednak organy Funduszu nie ustanowiły trybu rozpatrywania tych wniosków ani nie określiły, które kryteria i wymogi nie będą w takich sprawach obligatoryjne. W przypadku trzech tego typu inwestycji (na 30 badanych) zawarto umowy pożyczek, mimo niedostarczenia przez wnioskodawców protokołów z przetargów (lub oświadczeń o ich przeprowadzeniu) oraz umów z wykonawcami, tj. dokumentów umieszczonych na listach załączników wymaganych do zawarcia umowy. Ponadto w jednej z tych spraw dofinansowano budowę zakładu utylizacji odpadów, mimo wyliczenia w trakcie oceny wniosku ujemnego wskaźnika NPV (ang. Net Present Value – wartość bieżąca netto – metoda oceny efektywności ekonomicznej inwestycji rzeczowej, a także wskaźnik wyznaczony w oparciu o tę metodę). Oprócz ww. nieprawidłowości, w WFOŚiGW w Łodzi, Toruniu i Warszawie stwierdzono również uchybienia o charakterze formalnym.
Efekt ekologiczny tylko na papierze?
Osiągnięcie efektu ekologicznego danego przedsięwzięcia było podstawowym założeniem, bez względu na sposób jego dofinansowania. Stosowne wymogi w tym zakresie zawierano w umowach o wsparcie.
WFOŚiGW dokonywały weryfikacji osiągniętych efektów ekologicznych i rzeczowych w odniesieniu do planowanych działań już na etapie zawierania umowy oraz badały zgodność realizacji zadania z harmonogramem rzeczowo-finansowym, będącym załącznikiem do umowy. Trzy z nich (w Katowicach, Łodzi i Warszawie) opracowały szczegółowe zasady i procedury w tym zakresie.
Niestety, kontrola NIK wykazała, że weryfikacja osiąganych efektów ekologicznych nie była w pełni skuteczna. Świadczy o tym chociażby fakt, iż w trzech inwestycjach z 83 objętych kontrolą bezpośrednio u beneficjentów nie osiągnięto zakładanego efektu ekologicznego. Przykładowo, Gmina Koluszki – poprzez realizację dofinansowanego przez WFOŚiGW w Łodzi projektu – zobowiązała się zapewnić „prawidłowe funkcjonowanie gospodarki odpadowej poprzez umożliwienie dalszego przyjmowania i składowania odpadów”. Co prawda, przedsięwzięcie w zakresie rzeczowym wykonano (wybudowano w 2012 r. składowisko odpadów), jednak do dnia zakończenia kontroli, tj. do 2 lipca 2013 r., obiekt nie przyjął ani jednej tony odpadów. Przyczynę takiego stanu rzeczy należy upatrywać w nieopracowaniu przez lokalne władze zasad organizacyjno-administracyjnych funkcjonowania składowiska.
Z kolei Miasto Łódź otrzymało dofinansowanie na wybudowanie pawilonu i wybiegu dla zwierząt w Miejskim Ogrodzie Zoologicznym, zaś efekt ekologiczny przewidywał stworzenie zwierzętom warunków bytowych, zbliżonych do warunków występujących w ich środowisku naturalnym, co miało zwiększyć szanse na uzyskanie przychówku zwierząt zagrożonych wyginięciem. Podobnie jak w ww. przypadku, wywiązano się z umowy w zakresie rzeczowym, jednak nie przeniesiono zwierząt do nowego obiektu. Pomimo tego Urząd Miasta Łodzi 15 listopada 2012 r. poinformował łódzki WFOŚiGW, że efekt ekologiczny osiągnięto.
Natomiast budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Wysiece miała umożliwić zagospodarowanie 40 tys. Mg odpadów komunalnych rocznie. Niestety, kontrola Zakładu Gospodarki Odpadami w Bartoszycach (inwestor) wykazała, że rok po uzyskaniu efektu rzeczowego kontrolowanego zadania na składowisko przyjęto 30,2 tys. ton odpadów, tj. o 24,4% mniej niż określono to w karcie efektu ekologicznego.
Uwadze kontrolerów nie umknął także fakt, iż sposób potwierdzania efektu ekologicznego nie pozwalał na zweryfikowanie, czy przyjęte na etapie wniosku lub umowy założenia zostały osiągnięte. I tak w wymaganym przez WFOŚiGW w Warszawie sprawozdaniu do rozliczenia realizacji przedsięwzięcia w dziedzinie ochrony wody i gospodarki wodnej znajdowało się jedynie potwierdzenie zakupu specjalistycznych pojazdów, podczas gdy efekt ekologiczny w umowie określono zakresem prac, które zostaną wykonane przy użyciu tych pojazdów i urządzeń. Natomiast w projektach z dziedziny ochrony powietrza rozliczenia końcowe dofinansowywanych przez WFOŚiGW w Warszawie, Olsztynie i Katowicach zadań nie potwierdzały ilości rzeczywiście zaoszczędzonego ciepła oraz poziomu zużycia paliwa, w oparciu o które wyliczana jest redukcja emisji zanieczyszczeń do powietrza. Fundusz w Olsztynie uznał za osiągnięte efekty ekologiczne w wyniku modernizacji systemów grzewczych oraz termomodernizacji budynków, pomimo że beneficjent nie przedłożył dokumentów, które potwierdzałyby uzyskanie redukcji emisji zanieczyszczeń w wielkościach określonych w umowach. Podobnie było w WFOŚiGW w Katowicach. W ocenie NIK, zakończenie robót związanych z termomodernizacją nie stanowi potwierdzenia ograniczenia emisji oraz zapotrzebowania na energię o wartości wskazane jako efekt ekologiczny. Z kolei w WFOŚiGW we Wrocławiu na 40 badanych umów w dziewięciu przypadkach nie określono efektu ekologicznego poprzez wskazanie wymiernych wartości umożliwiających obiektywną ocenę skutków dofinansowywanego przedsięwzięcia, a w ośmiu umowach nie określono, jakie dokumenty jednoznacznie potwierdzą, że beneficjent pożyczki lub dotacji rzeczywiście osiągnął ustalony w umowie efekt ekologiczny.
Ponadto NIK skrytykował fakt, iż przyjmowane w umowach terminy osiągnięcia efektu ekologicznego uniemożliwiały jego rzetelne potwierdzenie i udokumentowanie. W katowickim WFOŚiGW w 28 przypadkach (z 30 przeanalizowanych umów) wskazano taką samą datę osiągnięcia efektu rzeczowego i ekologicznego. Natomiast w Funduszu w Warszawie określano terminy osiągnięcia efektu ekologicznego od jednego do sześciu miesięcy od daty zakończenia zadania. W przypadku modernizacji systemów ciepłowniczych i termomodernizacji uniemożliwiało to rzetelne potwierdzenie i udokumentowanie efektu ekologicznego w sytuacji, gdy zakończenie inwestycji wypadało poza sezonem grzewczym lub gdy planowany efekt ekologiczny przedstawiano w okresie rocznym.
Strategie działania poszczególnych wojewódzkich funduszy w perspektywie kilku lat określały szeroki katalog obszarów dofinansowania, obejmujących niemal wszystkie dziedziny ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jednak Izba zwróciła uwagę, iż wyznaczone cele strategiczne miały charakter ogólnikowy, pomijając specyficzne uwarunkowania poszczególnych województw. Przykładowo, w WFOŚiGW w Toruniu celem strategicznym było „finansowanie inwestycji zapewniających ograniczenie odprowadzania zanieczyszczeń do środowiska, polepszenie jego jakości, uzyskanie standardów emisyjnych i środowiskowych wynikających z obowiązującego prawa”, natomiast w Funduszu w Katowicach – „zapewnienie systematycznej i trwałej poprawy stanu środowiska w województwie śląskim i zachowanie na jego obszarze terenów o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych”.
Kolejnym dokumentem, wskazującym kierunki wydatkowania środków, były corocznie opracowywane i przyjmowane przez rady nadzorcze WFOŚiGW listy przedsięwzięć priorytetowych. Podobnie jak w strategiach, inspektorzy znów skrytykowali duży stopień ogólności tych opracowań. W trzech Wojewódzkich Funduszach – w Krakowie, Wrocławiu i Warszawie – listy te były bardziej szczegółowe i zawierały zestawienie przedsięwzięć i zadań inwestycyjnych wraz z podaniem inwestora. Pozytywnie NIK ocenił w tym zakresie WFOŚiGW w Katowicach, który jako jedyny nawiązał do Wojewódzkiego Programu Ochrony Środowiska dla Województwa Śląskiego i w oparciu o długookresowe cele środowiskowe województwa sporządził osiem priorytetów, do których przypisał kierunki dofinansowania na dany rok.
W pozostałych sześciu wojewódzkich funduszach projekty ubiegające się o dofinansowanie musiały być zgodne z listą przedsięwzięć priorytetowych, gdyż to stanowiło kryterium oceny formalnej lub merytorycznej wniosków. A zatem umieszczenie zadania na liście priorytetów nie decydowało o specjalnej procedurze rozpatrzenia wniosku czy preferencyjnych warunkach dofinansowania, ale było niezbędne do uzyskania wsparcia. W opinii zarządów WFOŚiGW, taki sposób formułowania list przedsięwzięć priorytetowych umożliwiał zaspokojenie wszystkich potrzeb wnioskodawców.
Odmiennego zdania była jednak Izba. W jej ocenie, lista zadań priorytetowych powinna określać rodzaje inwestycji, które są najpilniejsze do wykonania w danym roku i są istotne z punktu widzenia województwa czy „Polityki ekologicznej państwa”. Wówczas takim projektom można przyznać dofinansowywanie na zasadach preferencyjnych w stosunku do innych przedsięwzięć finansowanych przez fundusz lub rozpatrywać je w pierwszej kolejności. W efekcie takich niewłaściwie sformułowanych list inwestycji priorytetowych na 2012 r. Fundusz w Toruniu odmówił wsparcia kampanii informacyjno-edukacyjnej mieszkańców Bydgoszczy, dotyczącej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W ocenie kontrolerów, najlepiej przygotowano listy projektów priorytetowych w Warszawie. Niestety, tamtejszy Zarząd nie zapewnił specjalnej procedury na etapie weryfikacji wniosków oraz preferencji w sposobie dofinansowania, stąd listy te nie były w pełni realizowane (w 2012 r. nie podjęto tam działań w stosunku do dwóch z ośmiu przedsięwzięć wymienionych na liście).
Bolączką skontrolowanych WFOŚiGW było także to, że zarówno w planach ich działalności, jak i w odniesieniu do list zadań priorytetowych nie określono mierników i wartości rzeczowej realizacji celów. Dobrą praktykę i wyjątek w tym zakresie stanowiły opracowywane rokrocznie przez WFOŚiGW w Łodzi programy priorytetowe, wskazujące m.in. na mierzalne wartości realizacji celów i zadań. Przykładowo, dla programu dotyczącego inwestycji w zakresie ochrony ziemi dla osób fizycznych (dotacje na częściowe spłaty kapitału kredytów bankowych przeznaczonych na realizację zadań związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest) wskaźnikiem realizacji celu była ilość wyrobów zawierających azbest przekazanych do unieszkodliwienia. Z kolei w ramach programu dla projektów w obszarze gospodarki ściekowej dla osób fizycznych (dotacje na częściowe spłaty kapitału kredytów bankowych na wykonanie przyłączy kanalizacyjnych) wskaźnik realizacji celu ustalono jako określoną liczbę wybudowanych przyłączy kanalizacyjnych oraz ilość odprowadzonych ścieków.
Pozytywnie w rozliczeniach
Jeśli chodzi o wyniki kontroli dotyczące aspektów finansowych, to NIK nie dopatrzył się znaczących uchybień. Badając prawidłowość rozliczeń rzeczowych oraz finansowych 210 przedsięwzięć, inspektorzy przyznali, że w przypadku pożyczek wysokość dofinansowania oraz oprocentowanie we wszystkich badanych umowach była zgodna z obowiązującymi zasadami. W każdym przypadku wypłata środków była dokonywana po przedłożeniu przez beneficjenta wymaganych w umowie dokumentów. Wypłaty dotacji lub pożyczek następowały po weryfikacji złożonej dokumentacji i zaakceptowaniu jej przez odpowiednie osoby (komórki) WFOŚiGW.
Niestety, zdaniem NIK, w WFOŚiGW w Warszawie pieniądze były rozdysponowywane nierzetelnie, w związku z czym aż 16,6 mln zł wydatkowano z naruszeniem prawa, z pominięciem obowiązujących w Funduszu regulacji i trybów (w sumie 27 zadań).
Pora na weryfikację
Gdyby oceniać zasady funkcjonowania krajowego systemu WFOŚiGW przez pryzmat siedmiu skontrolowanych podmiotów, ta ocena nie wypadłaby najlepiej. Kluczowe znaczenie ma tu bowiem dokumentacja procesu decyzyjnego, która jasno wskazuje, że nabory i oceny wniosków, a także przyznawanie dofinansowania wnioskodawcom nie zawsze były prowadzone rzetelnie, a często uprawnione są zarzuty związane z pominięciem zasad równego traktowania wnioskujących i transparentności. Co gorsza, braki w opracowaniu mierzalnych wskaźników osiągnięcia efektów ekologicznych powodowały, że w większości przypadków nie można jasno zdiagnozować, czy dane przedsięwzięcie faktycznie uzyskało zakładane rezultaty. Cieszy fakt, że tak wiele przedsięwzięć korzysta dziś ze wsparcia WFOŚiGW. Pora jednak zweryfikować podejście tych instytucji do rozdysponowywania środków publicznych, tak aby każdy potencjalny beneficjent miał te same, równe prawa w ubieganiu się o dofinansowanie zadań służących szeroko pojętej ochronie środowiska.
Opracowano na podstawie Raportu Najwyższej Izby Kontroli pt. „Gospodarowanie środkami publicznymi przez wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej”
rys. pixabay.com
