Strefy transportu zeroemisyjnego

Strefy transportu zeroemisyjnego

Niedawno opublikowany projekt ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych umożliwi samorządom korzystanie z nowego narzędzia, jakim jest strefa zeroemisyjnego transportu. Zgodnie z art. 41 projektu ustawy, gminy będą mogły tworzyć takie strefy na obszarze „zwartej zabudowy mieszkaniowej z koncentracją budynków użyteczności publicznej”.

Choć projekt ustawy nie zawiera definicji strefy zeroemisyjnego transportu, to z całokształtu regulacji wynika, że jest to obszar, do którego nieograniczony dostęp będą miały wyłącznie pojazdy elektryczne (zdefiniowane w art. 2 pkt 11 projektu). W odniesieniu do pozostałych użytkowników dróg – „pojazdów innych, niż pojazdy elektryczne” – „ogranicza się dostęp”.

Ograniczenia w dostępie do stref zeroemisyjnych

Niestety, projekt ustawy jest w tym zakresie niekonsekwentny terminologicznie. Bowiem obok pojęcia „ograniczanie” (dostępu), którym w art. 41 posłużono się łącznie pięć razy, wspomina się w nim także o „zakazie” (ruchu), nie precyzując, jaka jest ich wzajemna relacja. Odnotować można jedynie, że w zamyśle ustawodawcy nie miały one być zapewne tożsame, na co wskazywałoby posłużenie się nimi jednocześnie, w sformułowaniu „ograniczenia lub zakaz ruchu” (art. 41 ust. 6 pkt 2). Wyjaśnienia tej kwestii nie ułatwia również to, że – zgodnie z wprowadzającym pojęcie strefy zeroemisyjnego transportu ust. 1 tego artykułu – na obszarze takiej strefy dostęp dla pojazdów innych niż elektryczne jedynie „ogranicza się”, nie zaś zakazuje.

Wyłączenia ograniczeń w dostępie do stref zeroemisyjnych

Dostęp do stref zeroemisyjnych dla pojazdów innych niż elektryczne będzie zatem, jak już wspomniano, ograniczony (lub zakazany), przy czym:

• jeżeli pojazd posiada napęd spalinowo-elektryczny, w strefie zeroemisyjnej będzie można posługiwać się wyłącznie napędem elektrycznym,
• z ograniczenia zwolniono pojazdy szeregu służb i podmiotów świadczących usługi publiczne, w tym komunikacji miejskiej i autobusy szkolne, ale derogacja ta nie obejmuje pojazdów wykorzystywanych do odbioru odpadów komunalnych ani taboru służb technicznych wodociągów i kanalizacji (co ciekawe, nie obejmuje ona także pojazdów straży gminnej, której projektowany art. 52 ust. 4 przyznaje uprawnienie w zakresie kontroli pojazdów i sprawdzania, czy dany pojazd jest uprawniony do poruszania się w strefie zeroemisyjnej),
• z ograniczenia mogą być zwolnione pojazdy napędzane paliwami alternatywnymi innymi niż energia elektryczna, w szczególności wodór, biopaliwa ciekłe, paliwa syntetyczne i parafinowe, gaz ziemny (także sprężony CNG, płynny LNG) oraz, co szczególnie istotne ze względu na jego popularność w Polsce, gaz płynny LPG (por. definicja zawarta w art. 2 pkt 10 projektu).

Pojazdy samochodowe inne niż elektryczne – trudności interpretacyjne

Strefy zeroemisyjne ustanawia rada gminy w drodze uchwały. Projekt ustawy określa szereg obligatoryjnych elementów, które uchwała taka winna zawierać. Obok oczywistego wymogu wskazania granic obszaru takiej strefy, to także określenie „ograniczeń lub zakaz ruchu pojazdów innych niż pojazdy elektryczne” (art. 41 ust. 7 pkt 2). Skoro jednak to ograniczenie jest elementem konstytutywnym samej koncepcji strefy, co wynika z art. 41 ust. 1 projektowanej ustawy, to liczba mnoga, którą posłużył się ustawodawca, nie jest przypadkowa, ale wskazuje na pewną swobodę i elastyczność, którą dysponować będą w tej materii rady gmin.

Zakres uznaniowości rady gminy w komentowanej materii rekonstruować należałoby w oparciu o wskazane wyżej uprawnienie do umożliwienia wjazdu do strefy zeroemisyjnej „pojazdom napędzanym paliwami alternatywnymi innymi niż energia elektryczna” (art. 41 ust. 4 w zw. z ust. 7). Nie jest jednak jasne, czy „pojazdy napędzane paliwami alternatywnymi innymi niż energia elektryczna” należy w tym kontekście utożsamiać z nieco inaczej sformułowanym pojęciem „pojazdy (samochodowe) inne niż pojazdy elektryczne”, do których nawiązuje wyliczenie obligatoryjnych elementów uchwały tworzącej strefę transportu zeroemisyjnego. Odmienność tych określeń mogłaby sugerować, że chodzi tu o przynajmniej częściowo różne zbiory pojazdów, ale prowadziłoby to do wniosku, że gminy mogą uprawniać do wjazdu do tych stref wszystkie pojazdy, także i te, które nie są napędzane paliwami alternatywnymi. Oczywiście, stałoby to w sprzeczności z zasadniczym celem, dla którego strefy te można tworzyć (a który osiąga się właśnie poprzez ograniczenie dostępności dla transportu „tradycyjnego”). Stąd też za uzasadnioną należałoby uznać interpretację, zgodnie z którą oba powyższe pojęcia określają ten sam krąg pojazdów – tylko takich, które są napędzane paliwami alternatywnymi. Interpretacja ta ułatwiałaby zarazem właściwe zrozumienie normy nakazującej pobieranie opłat za wjazd do strefy transportu zeroemisyjnego „pojazdów samochodowych innych, niż pojazdy elektryczne” – nie chodziłoby w tym ujęciu o pobieranie opłat od wszelkich pojazdów, bo nie mają one przecież do tej strefy wstępu, ale wyłącznie o pojazdy napędzane paliwami alternatywnymi innymi niż energia elektryczna (oraz objęte zwolnieniami podmiotowymi, o których powyżej). Taką interpretację potwierdzałoby także uzasadnienie projektu ustawy, zgodnie z którym „po uiszczeniu opłaty za wjazd (…) do strefy zeroemisyjnego transportu będą mogły wjechać inne pojazdy napędzane paliwami alternatywnymi inne niż elektryczne” (s. 31 uzasadnienia).

Cel tworzenia stref zeroemisyjnego transportu

Lektura projektowanego art. 41 rodzi pytanie o cel, któremu służyć ma tworzenie stref zeroemisyjnego transportu. Odpowiedź na nie, nie jest w pełni jednoznaczna. W oparciu o systematykę projektu ustawy można byłoby sądzić, że chodzi tu o „rozwój infrastruktury”. Należałoby przez to rozumieć zapewne infrastrukturę wykorzystywaną do ładowania pojazdów elektrycznych (por. definicja zawarta w art. 2 pkt 5 projektu), bo w takim właśnie rozdziale zamieszczony został komentowany przepis: rozdział 3 „Obowiązki podmiotów publicznych w zakresie rozwoju infrastruktury”.

Z drugiej jednak strony, systematyka ustawowa może wprowadzać w błąd, jako że ustanawianie stref zeroemisyjnego transportu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem, jak by to sugerował tytuł odnośnego rozdziału. Z tego też względu należałoby raczej odwołać się bezpośrednio do art. 41, zgodnie z którym strefy takie tworzy się, aby „zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko w związku z emisją z transportu”. Potwierdzeniem jest także uzasadnienie projektu, zgodnie z którym rozwiązanie to „umożliwi gminom kształtowanie lokalnej polityki ochrony powietrza w większym stopniu” (s. 30 uzasadnienia).

Skoro jednak nadrzędnym celem, dla którego możliwe będzie ustanawianie stref zeroemisyjnego transportu, jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed niekorzystnym wpływem emisji pochodzących z transportu, to uprawnione staje się pytanie, czy właściwszym miejscem dla tego przepisu nie byłaby raczej Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a konkretnie jej Tytuł II Ochrona zasobów środowiska Dział II Ochrona powietrza. W tej grupie przepisów uregulowano szereg zbliżonych charakterem instrumentów służących ochronie jakości powietrza. Mowa choćby o wojewódzkich programach ochrony powietrza, planach działań krótkoterminowych czy też uchwałach „antysmogowych”. Tymczasem w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych norma dotycząca stref zeroemisyjnego transportu, na tle reszty materii ustawowej, ma charakter bardziej incydentalny i odosobniony.

Tekst projektu ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych można znaleźć na stronie Rządowego Centrum Legislacyjnego

fot. na otwarcie pixabay.com

Sergiusz Urban

Sergiusz Urban

doradca, kieruje zespołem Prawa Ochrony Środowiska
w Kancelarii WKB Wierciński Kwieciński Baehr
sergiusz.urban@wkb.pl